Sinopsis

El fenómeno de las puertas giratorias de los que ocupan altos cargos del Estado y luego relevantes puestos en el sector privado o viceversa, ha sido tan poco regulado, como estudiado por la doctrina jurídica en España. Además, hasta el momento, las escasas disposiciones existentes en el ámbito administrativo estatal han sido manifiestamente ineficaces.
Estas normas son, entre otras, las referidas a los denominados períodos de enfriamiento (cooling-off), cuyo cumplimiento ha de ser fiscalizado por un órgano, cuyos miembros son designados por los que han de ser controlados. Esto ha motivado que las denominadas puertas giratorias no hayan parado de funcionar en España y, además, con altos índices de impunidad.
En este contexto, los denostados delitos de tráfico de influencias propios, que algún sector de la doctrina había considerado como inservibles, se erigen ahora como la luz al final del túnel para combatir los efectos ilícitos de las puertas giratorias. Estos delitos podrán ser aplicados no solo en el momento en el que se prepara el paso hacia el otro sector, cuando se está todavía en el cargo público o privado de origen, sino también ex post facto, cuando ya se ha obtenido el beneficio del nuevo cargo, siempre que los plazos de prescripción lo permitan.

Índice

Introducción 15
CAPÍTULO PRIMERO
El fenómeno de las puertas giratorias de los altos cargos públicos 21
I. ALGUNAS ACEPCIONES DE LA EXPRESIÓN “PUERTAS GIRATORIAS” 21
II. MODALIDADES DE PUERTAS GIRATORIAS 24
1. Puertas giratorias de empleados públicos versus puertas giratorias de altos cargos públicos 25
2. Puertas giratorias en el ámbito de los altos cargos de la administración versus puertas giratorias en el ámbito parlamentario 33
3. Puertas giratorias de sentido único y puertas giratorias de doble sentido 38
4. Puertas giratorias ad intra o ad extra del respectivo sector 42
III. PUERTAS GIRATORIAS Y FIGURAS AFINES 44
1. Lobbies 45
2. Conflictos de intereses 65
3. Régimen de incompatibilidades 66
IV. PUERTAS GIRATORIAS Y CORRUPCIÓN EN ESPAÑA: UNA BREVE Y RECIENTE, PERO ILUSTRATIVA, PERSPECTIVA HISTÓRICA 69
V. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE TRABAJO 77
CAPÍTULO SEGUNDO
Aspectos constitucionales y administrativos de las puertas giratorias de los altos cargos del estado 83
I. ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA LIBRE ELECCIÓN DE PROFESIÓN U OFICIO, LA LIBERTAD DE EMPRESA Y PUERTAS GIRATORIAS DE LOS ALTOS CARGOS PÚBLICOS DEL ESTADO 83
1. Puertas giratorias y paso del sector público al sector privado: marco constitucional 84
2. Puertas giratorias y paso del sector privado al público: marco constitucional 90
II. REGULACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS ALTOS CARGOS DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y PUERTAS GIRATORIAS 98
1. Régimen jurídico de los altos cargos públicos de la Administración General del Estado y puertas giratorias. Consideraciones Generales 98
1.1. Conceptuación 101
1.2. Acceso al alto cargo público: puerta giratoria privado-pública 104
1.2.1. Nombramiento: requisitos 104
A) Honorabilidad: conceptuación y causas de exclusión 107
B) Formación y experiencia 113
1.2.2. Retribuciones 118
1.2.3. Conflictos de intereses 122
A) Conceptuación 122
B) El sistema de alerta temprana ante el conflicto de intereses 128
C) Declaración de actividades 130
D) Declaración de bienes y derechos 131
E) Control y gestión de valores y activos financieros 132
1.3. Cese o finalización en el alto cargo público: puerta giratoria público-privada 137
1.3.1. Indemnizaciones 138
1.3.2. Declaraciones de actividades y período de enfriamiento 140
1.3.3. Control y gestión de valores y activos financieros 152
1.4. Las especificidades de los integrantes de organismos reguladores 153
2. La Oficina de Conflictos de Intereses 162
3. Régimen de infracción y sanciones de la Ley 3/2015 165
III. CONCLUSIONES CRÍTICAS O POR QUÉ SERÁ IMPRESCINDIBLE LA INTERVENCIÓN DEL DERECHO PENAL EN EL ÁMBITO DE LAS PUERTAS GIRATORIAS 172
1. El problema de la remisión a principios y no a normas o reglas 172
2. Alto cargo versus carrera funcionarial 176
3. La deficiente regulación del conflicto de intereses 182
4. La Oficina de Conflictos de Intereses: parte del problema, no de su solución 186
5. Las especiales dificultades para regular específicamente las puertas giratorias 188
6. La práctica inexistencia de programas de cumplimiento corporativo públicos 192
7. Derecho penal versus Derecho administrativo sancionador ante el fenómeno de las puertas giratorias 193
CAPÍTULO III
Delitos de tráfico de influencias y puertas giratorias 197
I. CONSIDERACIONES GENERALES PREVIAS 197
II. LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LOS DELITOS DE TRÁFICO DE INFLUENCIAS EN EL CÓDIGO PENAL 204
III. ANÁLISIS DE LOS TIPOS DE TRÁFICO DE INFLUENCIAS PROPIOS EN EL VIGENTE CÓDIGO PENAL Y PUERTAS GIRATORIAS 209
1. Bien jurídico-penal protegido 210
2. Sujetos activos 215
2.1. Los altos cargos públicos del Estado como autoridad o funcionario públicos a los efectos del delito de tráfico de influencias del art. 428: su conceptuación a efectos penales 216
2.1.1. Consideraciones generales previas 216
2.1.2. Participación en el ejercicio de funciones públicas 221
A) Conceptuación de función pública a efectos penales 222
B) Conceptuación de la participación en funciones públicas 225
2.1.3. Título habilitante 228
2.1.4. La ampliación internacional del concepto de funcionario público 231
2.1.5. Consideraciones conclusivas: el concepto de funcionario público a efectos penales 235
2.2. Los particulares como sujetos activos: Supuestos controvertidos 239
2.2.1. Los particulares ex altos cargos públicos 241
2.2.2. Los cargos de partidos políticos 244
A) Postura ecléctica 246
B) Los cargos de los partidos políticos como funcionarios públicos 247
C) Los cargos de los partidos políticos como particulares 249
2.2.3. Sujetos activos personas jurídicas 260
2.3. La autoría en cadena 267
3. Objeto material, sujeto pasivo y la cuestión de la laguna de punibilidad del funcionario influido 269
4. Conducta típica básica: influir con prevalimiento 272
4.1. Influir 272
4.1.1. Teoría general 273
4.1.2. Supuestos controvertidos 285
A) Las recomendaciones de personas 285
B) Intercambio de favores 287
C) Influir por omisión de datos 289
D) Influir mediante datos falsos 292
4.2. Prevalimiento 294
4.2.1. Conceptuación del prevalimiento 295
4.2.2. Modalidades de prevalimiento 300
A) Prevalimiento por abuso de las facultades propias del cargo 301
B) Prevalimiento por abuso de la relación de jerarquía 303
C) Prevalimiento por abuso de relaciones personales 306
5. Consumación 310
5.1. Consumación de los tipos básicos 311
5.2. Consumación de los tipos cualificados: la obtención de un beneficio económico 317
5.2.1. Conceptuación general y clases de beneficio económico 318
5.2.2. Naturaleza jurídica 320
5.2.3. Resolución sin obtención del beneficio 323
5.2.4. El elemento subjetivo de la agravación: el quantum o clase de beneficio 324
5.2.5. Supuesto especial: la obtención del beneficio económico a largo plazo 325
6. Tipo subjetivo: finalidad de conseguir una resolución que reporte un beneficio económico para sí o un tercero 336
6.1. Resolución legal o ilegal 342
6.2. Resolución por omisión 351
7. Tipo negativo 354
7.1. Las influencias lícitas 354
7.2. La cuestión de la adecuación social 356
8. Las penas previstas en los delitos de tráfico de influencias propios 358
8.1. Pena privativa de libertad 359
8.2. Penas privativas de derechos 362
8.3. Pena pecuniaria: la multa 367
IV. CUESTIONES CONCURSALES DE LOS DELITOS DE TRÁFICO DE INLFUENCIAS EN EL ÁMBITO DE LAS PUERTAS GIRATORIAS 369
1. Prevaricación 372
2. Cohecho 379
3. Nombramientos ilegales 383
4. Malversación de caudales públicos 385
5. Fraude de funcionarios públicos 386
6. Delito de revelación de información reservada 387
7. Negociaciones prohibidas y abusos en el ejercicio de su función 389
8. Financiación ilegal de partidos políticos 393
9. Delitos de corrupción en los negocios 396
10. Blanqueo de capitales y delito fiscal 397
V. CONSIDERACIONES CRÍTICAS CONCLUSIVAS 398
Bibliografía 413