Sinopsis

Este libro recoge los resultados del trabajo que viene realizando el equipo multidisciplinar de la Universidad de La Rioja encargado de la ejecución del Proyecto de Investigación “El Derecho Español ante los Retos Inminentes de la Economía Circular” (DERIEC). Adopta un formato de informe que resulta especialmente apropiado para, a modo de balance, consolidar el conocimiento relativo al despliegue de los planes europeos de economía circular pero también para sistematizar los problemas jurídicos que plantea su recepción en España. El análisis profundiza críticamente en la configuración de las técnicas jurídicas disponibles para intervenir en cada una de las etapas del ciclo de vida de los materiales: producción, consumo, gestión de residuos y mercado de materias primas secundarias. Resalta, además, las peculiaridades que en el manejo de esas técnicas se observan en ciertas “cadenas de valor clave”. Y, con visión prospectiva, dada la actual situación de efervescencia normativa, advierte de los cambios que en muchos de esos frentes se avecinan a corto plazo. Todo ello para contribuir, en la medida de lo posible, a que la retórica política se concrete en técnicas jurídicas operativas que hagan efectivas las exigencias, que se entienden implícitas en el principio rector de la política social y económica del artículo 45 CE, de eficiencia material en el uso racional de los recursos naturales.
La Unión Europea y la economía circular

1. INTRODUCCIÓN

Se atribuye a Jean Monnet, artífice del proyecto europeo, la afirmación de que “los hombres se resignan a los cambios en momentos de necesidad y perciben la necesidad en momentos de crisis”. De ser cierta, bien podríamos señalar que la crisis (emergencia) climática puede ser la circunstancia que nos haga percibir la necesidad de actuar y, en consecuencia, aceptar los cambios sistémicos que implican para nuestro sistema económico pasar de un modelo productivo lineal a un modelo circular más sostenible. Unos cambios que no son neutros en términos presupuestarios y que requieren de la actuación armónica de una pluralidad de actores entre los que destaca el Estado y la Unión Europea, pero también resulta estratégico el impulso transformador que pueden asumir los consumidores y también las organizaciones empresariales al considerar la sostenibilidad como un elemento vertebral en su poder de decisión, en el caso de los primeros; y un elemento clave de su propósito como empresa, en el caso de los segundos.

La sostenibilidad entendida desde una dimensión ambiental, social y económica ha escalado en la agenda pública internacional con fuerza tras la adopción por la Asamblea General de Naciones Unidas de la Resolución (A/RES/70/1), de 27 de septiembre de 2015 bajo el título Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. También la Unión Europea tiene incorporado el reto de la sostenibilidad como parte de los objetivos contemplados en el propio Tratado tanto en su dimensión vinculada con el mercado interior (art. 3 párrafo 3.º TUE), como en lo que afecta a su propia proyección exterior (art. 3 párrafo 5.º TUE).

La materialización de este compromiso con el desarrollo sostenible, que trata de aunar la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer las de las generaciones futuras, también conecta claramente con la adopción por la Comisión Europea de una pluralidad de documentos como es el caso el Pacto Verde Europeo [COM (2019) 640 final] desde el que las instituciones europeas han impulsado una agenda legislativa ambiciosa con el propósito de adaptar las políticas de la UE en materia de clima, energía, transporte y fiscalidad conducente todo ello a reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55% de aquí a 2030, en comparación con los niveles de 1990. Como desarrollo de aquel Pacto, destaca el Nuevo Plan de Economía Circular [COM (2020) 98 final] que sustituye al que la Comisión Europea ya adoptó en 2015. Un documento que, atendiendo a su propósito, se detiene de manera especial en el diseño y la producción con vistas a una economía circular, con el objetivo de asegurar que los recursos utilizados se mantengan en la economía de la UE durante el mayor tiempo posible.

Desde un punto de vista jurídico el abordaje de la economía circular plantea serios desafíos. No en vano, se trata de un campo de actuación que escapa de la dimensión puramente estatal para entrar, aunque no sea de manera expresa, en el ámbito competencial de la Unión Europea. Antes de detenerse a señalar las bases jurídicas desde las que la Unión ha podido acometer su despliegue legislativo en la materia, resulta pertinente detenernos someramente a analizar el marco teórico que permite explicar el cauce de acción de la Unión Europea y su aplicación al caso concreto. Como se verá, la actuación de la Unión en materia de economía circular desborda la aproximación genuinamente medioambiental para conectar de manera directa con el mercado interior como no podía ser de otra manera, si de lo que se trata es de una verdadera transformación del modelo productivo (2). En cualquier caso, y al margen de estas referencias competenciales, resulta igualmente necesario señalar que todo acercamiento a la economía circular desde la dimensión europea no puede ignorar el contexto de gobernanza multinivel que conforma un entramado institucional cuyo funcionamiento no se acomoda siempre a las lógicas estatales y donde se ven representados los intereses de la Unión y los de los Estados. A la complejidad intrínseca que arroja el modelo europeo, necesitado de una somera explicación que haga comprensible su funcionamiento, hay que sumar la capacidad de actuación directa que el TUE y la legislación de cada Estado permite para aquellos entes sub-estatales con competencias en la materia, como es el caso de las Comunidades Autónomas. Todo lo expuesto permitirá una aproximación política y jurídica cómoda desde la que poder entender, en toda su dimensión, las actuaciones legislativas impulsadas por las instituciones de la Unión Europea en materia de economía circular (3).

A partir de lo expuesto, el trabajo repasa los elementos esenciales que vertebran el Nuevo Plan de Acción de Economía Circular aprobado en 2020 para detenerse en los actores que a juicio de la iniciativa de la Comisión Europea poseen una particular capacidad para acelerar los cambios de una economía lineal a otra circular, como es el caso de los consumidores y las organizaciones empresariales (4). Dado que la consecución de la economía circular exige un cambio sistémico y profundo en el modelo económico, resulta imprescindible prestar atención también a aquellos elementos que pueden actuar como palancas que impulsan, estimulan o favorecen ese complejo y costoso proceso de transformación. De ahí que, en un trabajo como este, se haya estimado pertinente detener la atención en un campo normativo de enorme interés como es el de las finanzas sostenibles. Un aspecto que ya consideró como un elemento estratégico la propia Comisión al adoptar el Pacto Verde Europeo (5).

2. LA SOSTENIBILIDAD Y LA ECONOMÍA CIRCULAR EN LA UNIÓN EUROPEA: DE OBJETIVO

Índice

PRESENTACIÓN

ABREVIATURAS

CAPÍTULO I
LA UNIÓN EUROPEA Y LA ECONOMÍA CIRCULAR

1.Introducción

2.La sostenibilidad y la economía circular en la Unión Europea: de objetivos y competencias

2.1.Aproximación al sistema de competencias de la Unión

2.2.El desarrollo sostenible como objetivo a cumplir dentro y fuera de la Unión

2.3.La (no) competencia en materia de economía circular: el medio ambiente, el mercado interior y otras bases jurídicas válidas

3.La economía circular en un contexto de gobernanza multinivel: la Unión Europea, los Estados y el papel de las Comunidades Autónomas

3.1.Aproximación al sistema institucional de la Unión Europea y al método de adopción de decisiones en materia de economía circular

3.1.1.Un conglomerado de instituciones con poderes ejecutivos y legislativos

3.1.2.La mayoría cualificada y la unanimidad como método de adopción de decisiones

3.2.Los Estados y las instituciones europeas en un marco de gobernanza multinivel: el papel reservado a las Comunidades Autónomas

3.3.El entramado institucional de la Unión Europea y su capacidad de decisión en materia de economía circular

3.3.1.El Consejo Europeo y la economía circular

3.3.2.La Comisión Europea y la economía circular

a)La legitimidad supranacional como motor de la iniciativa legislativa

b)La participación de las CCAA en la ejecución de normas europeas

c)Actos delegados y actos de ejecución

3.3.3.El Consejo y el Parlamento Europeo y la legislación en economía circular

a)La legitimidad territorial y democrática de la Unión

b)La participación de las CCAA en la aprobación de las normas europeas en materia de economía circular

3.3.4.Otros órganos: el Banco Europeo de Inversiones como Banco climático

4.El poder normativo de la Unión Europea en materia de economía circular y otros agentes del cambio

4.1.La Comisión Europea y el Nuevo Plan de Acción en Economía Circular

4.2.Otros agentes del cambio: los consumidores y las organizaciones empresariales

5.Un instrumento económico relevante para acelerar la economía circular: la regulación de las finanzas sostenibles

5.1.La fuerza narrativa de la “Tragedia del Horizonte”

5.2.El marco normativo de la Unión Europea en materia de finanzas sostenibles

5.2.1.El Reglamento de Divulgación

5.2.2.El Reglamento de Taxonomía

6.A modo de recapitulación

Bibliografía específica

CAPÍTULO II
LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE ECONOMÍA CIRCULAR

1.Introducción

2.¿Un cambio sistémico sin transformaciones estructurales?

2.1.La economía circular como principio rector de toda la política social y económica

2.2.La economía circular como materia objeto de reparto competencial

2.2.1.El problema del encuadramiento

2.2.2.El reparto de competencias en materia de protección del ambiente

2.2.3.La tensión entre diversidad normativa y unidad de mercado

3.Las actuaciones del Estado

3.1.Panorámica general: coordinación e instrumentos de carácter programático

3.2.La Estrategia Española de Economía Circular (España Circular 2030)

3.2.1.Aspectos generales

3.2.2.Marco de referencia

3.2.3.Objetivos indicativos y líneas de actuación

3.2.4.Políticas para el cambio

3.2.5.Modelo organizativo

3.2.6.Indicadores de seguimiento

3.3.El I Plan de Acción de Economía Circular 2021-2023

3.3.1.Características generales

3.3.2.Análisis de las “medidas”

3.3.3.Seguimiento

3.3.4.Presupuesto y financiación con cargo al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

4.Las actuaciones de las Comunidades Autónomas

4.1.La economía circular en la legislación autonómica

4.2.Las estrategias autonómicas

4.2.1.Panorámica general

4.2.2.Naturaleza

4.2.3.Contexto

4.2.4.Planteamiento metodológico: principios y objetivos

4.2.5.Diagnóstico

4.2.6.Contenido: ¿adoptar medidas o procrastinar?

4.2.7.Gobernanza

4.2.8.Recapitulación

5.El papel de las administraciones locales

Bibliografía específica

CAPÍTULO III
TÉCNICAS JURÍDICAS EN LA FASE DE PRODUCCIÓN

1.Introducción

2.Antecedentes: el marco jurídico de la producción limpia en la legislación de residuos

2.1.Jerarquía de opciones y prioridad de la prevención

2.2.Obligaciones preventivas en los sistemas de responsabilidad ampliada del productor del producto

2.3.Diversificación de técnicas jurídicas: los programas de prevención

3.Técnicas de intervención pública al servicio de la prevención

3.1.Fomento

3.1.1.Ayudas con cargo a fondos europeos

3.1.2.Ayudas de Estado

3.2.Prohibiciones y limitaciones a la fabricación o comercialización de productos

3.3.En particular: los requisitos de ecodiseño

3.4.El control preventivo de instalaciones de producción

3.4.1.El régimen de comunicación de las actividades productoras de residuos

3.4.2.La prevención en la autorización ambiental integrada

3.4.3.La prevención en las demás técnicas horizontales de control ambiental

3.5.Planes empresariales de prevención y minimización

4.Técnicas voluntarias de mercado

4.1.Panorámica general

4.2.La prevención en el sistema de gestión y auditoría ambiental (EMAS)

4.3.Responsabilidad social corporativa y otros sistemas de autorregulación

5.Prospectiva: hacia el nuevo marco de la producción sostenible

5.1.Las “medidas” del PAEC en el eje de producción

5.2.La producción en el Plan de Acción europeo de 2015

5.3.La producción en el Pacto Verde Europeo de 2019

5.4.La producción tras el vigente Plan de Acción para la economía circular de 2020

5.4.1.Principios de circularidad para el marco de una política de productos sostenibles

5.4.2.La iniciativa legislativa en tramitación sobre una política de productos sostenible

Bibliografía específica

CAPÍTULO IV
TÉCNICAS JURÍDICAS EN LA FASE DE CONSUMO

1.Introducción

2.Antecedentes y evolución

2.1.Marco político general

2.1.1.Los frentes de atención prioritaria en los planes de acción de la Unión Europea

2.1.2.Concreciones en la política española de economía circular

2.2.En la normativa de residuos

2.2.1.Planteamiento general: vinculación a los fines de la política de prevención de residuos

2.2.2.Prohibiciones y obligaciones específicas en materia de comercialización

2.2.3.El cobro de bolsas de plástico y otros instrumentos económicos

3.La contribución del derecho privado a la transformación de las pautas de consumo

3.1.Marco normativo

3.2.El contenido de la regulación

3.2.1.Consideraciones previas

3.2.2.Deberes de información precontractual a cargo de los comerciantes

3.2.3.Régimen de conformidad en la compraventa de bienes de consumo

3.2.4.Régimen de garantías en la compraventa de bienes de consumo

3.2.5.El limitado alcance del actual derecho a la reparación

3.3.Prospectiva: la revisión en curso de la legislación europea de protección de las personas consumidoras

4.Etiquetado ecológico

4.1.Panorámica general

4.2.La etiqueta ecológica de la Unión Europea

4.2.1.Marco normativo

4.2.2.Los criterios específicos por categoría de productos

4.3.Hacia la integración de la etiqueta ecológica de la UE con la huella ecológica de productos

5.Luces y sombras de la contratación pública circular

5.1.Antecedentes y evolución

5.2.Marco normativo

5.3.Las posibilidades que ofrece la Ley de contratos del sector público

5.3.1.La decisiva importancia de los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas particulares

5.3.2.En particular, el cálculo del coste del ciclo de vida como criterio de adjudicación

5.3.3.Recapitulación

5.4.Prospectiva

5.4.1.En el ámbito europeo: dualidad entre normativa de contratación y normativa sectorial

5.4.2.Las nuevas previsiones sectoriales de la LRSCEC

5.4.3.Innovaciones normativas pendientes

Bibliografía específica

CAPÍTULO V
TÉCNICAS JURÍDICAS EN LA FASE DE GESTIÓN DE RESIDUOS (I)

1.Introducción

2.Antecedentes y evolución

2.1.En la política europea: la tensión entre regulación y ejecución

2.2.En la política española de economía circular

2.2.1.La situación de partida: deficiencias en la aplicación de la normativa

2.2.2.La gestión de residuos en la Estrategia Española de Economía Circular

2.2.3.La gestión de residuos en el Primer Plan de Acción de la Estrategia Española de Economía Circular

3.Marco jurídico general de la gestión de residuos

3.1.Los principios de la política de residuos

3.2.Aspectos conceptuales

3.2.1.Panorámica general

3.2.2.En el plano material: concepto, clases y caracterización de residuos

a)La caracterización de residuos peligrosos

b)La caracterización de otras tipologías de residuos jurídicamente relevantes

3.2.3.En el plano funcional: la jerarquía de opciones

3.2.4.Recapitulación

3.3.La estructura del sector normativo

3.3.1.Planteamiento europeo: intentos de “simplificación”

3.3.2.Plasmación en España: marco básico y desarrollo normativo autonómico

3.4.La planificación sectorial en materia de residuos

3.4.1.Concepto y clases de planes

3.4.2.Régimen jurídico

3.5.Otros instrumentos horizontales: la nueva logística de datos

4.Titularidad de los servicios de gestión de residuos

4.1.La gestión de residuos como servicio económico de interés general

4.2.Los servicios de titularidad pública

4.2.1.La distribución de competencias

4.2.2.Los servicios públicos de titularidad local

4.2.3.Los servicios de titularidad no local

4.2.4.Las formas de gestión

5.Los sistemas de gestión de residuos en el ámbito de la responsabilidad ampliada del productor

5.1.Concepto y rasgos generales de la reforma europea

5.2.La transposición en España

5.2.1.Obligaciones y requisitos generales para su cumplimiento

5.2.2.Títulos habilitantes de los sistemas individuales y de los sistemas colectivos

Bibliografía específica

CAPÍTULO VI
TÉCNICAS JURÍDICAS EN LA FASE DE GESTIÓN DE RESIDUOS (II)

1.El estatuto jurídico de las personas gestoras de residuos

1.1.Títulos habilitantes para la gestión de residuos

1.1.1.Las autorizaciones de gestión de residuos

1.1.2.La comunicación (previa) para la gestión de residuos

1.2.Obligaciones de las personas registradas

1.2.1.Deberes de información y sujeción a la potestad de restablecimiento de la legalidad

1.2.2.Garantías financieras

2.Novedades en el régimen jurídico de las operaciones de gestión

2.1.Panorámica general

2.2.La recogida de residuos

2.2.1.Nuevos objetivos de recogida separada

2.2.2.Prospectiva

2.3.Valorización

2.3.1.Nuevos objetivos de preparación para la reutilización y reciclado

2.3.2.Adaptación a la nueva logística de datos y sistema de alerta temprana

2.4.Eliminación

2.5.Traslado de residuos

2.5.1.¿Nuevo alcance de los principios de autosuficiencia y proximidad?

2.5.2.Prospectiva: la propuesta de revisión del Reglamento europeo de traslados

3.Novedades en el régimen jurídico de las instalaciones de gestión de residuos

3.1.Aspectos comunes

3.1.1.Control preventivo

3.1.2.El mandato de “redimensionamiento”

3.1.3.La exigencia de adaptación a las mejores técnicas disponibles

3.1.4.La gestión de residuos en el marco del EMAS

3.1.5.Referencias a otras instalaciones de gestión: puntos limpios e instalaciones portuarias receptoras

3.2.Objetivos de reducción del depósito en vertederos

4.Régimen económico y financiero de la gestión de residuos

4.1.El alcance del principio contaminador-pagador

4.2.El impuesto estatal sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos

4.2.1.Elementos esenciales

4.2.2.Gestión

4.3.El principio de recuperación de costes

4.3.1.Tasas u otras exacciones locales

4.3.2.Pago por generación de residuos (pay-as-you-throw)

5.La exigencia de responsabilidades

5.1.Responsabilidad penal

5.2.Responsabilidad administrativa y por daños

Bibliografía específica

CAPÍTULO VII
TÉCNICAS JURÍDICAS EN LA FASE DE CIERRE DEL CICLO

1.Introducción

2.Antecedentes y evolución

2.1.Aproximación sectorial: la aplicación agraria de lodos de depuradora

2.2.De las bolsas de residuos industriales al mercado de materias primas secundarias

2.3.Hacia una economía circular no tóxica: las sustancias químicas preocupantes en el cierre del ciclo

2.4.La dependencia exterior de las materias primas fundamentales

2.4.1.La Lista de materias primas fundamentales para la Unión Europea

2.4.2.El “Plan de acción de la UE sobre las materias primas fundamentales”

2.5.Concreciones en la política española de economía circular

2.5.1.El cierre del ciclo en la Estrategia Española de Economía Circular: el concepto de “simbiosis industrial”

2.5.2.El cierre del ciclo en el Primer Plan de Acción de la Estrategia Española de Economía Circular

3.El régimen jurídico general de las materias primas secundarias

3.1.Subproductos

3.1.1.Concepto y caracteres

3.1.2.El procedimiento de evaluación

3.1.3.La declaración mediante autorizaciones estatales o autonómicas

3.2.Fin de la condición de residuo

3.2.1.Concepto y caracteres

3.2.2.Declaración ministerial mediante disposiciones reglamentarias

3.2.3.Declaración autonómica mediante integración en las autorizaciones de gestión de residuos

3.3.Aspectos comunes: ¿ciclos locales y cortos?

4.Especialidades en materia de fertilizantes

4.1.El cierre de los ciclos biológicos: panorámica general

4.2.Estiércol

4.2.1.Concepto y caracterización como subproducto

4.2.2.Condiciones de aplicación al suelo

4.3.Compost y digerido

4.3.1.Concepto y caracterización como fin de la condición de residuo

4.3.2.Vinculación con la gestión de biorresiduos

4.4.El tratamiento jurídico de la demanda

4.4.1.En general: contratación pública y fomento

4.4.2.Otras técnicas de intervención desde la legislación agraria

4.5.Recapitulación: discordancias conceptuales entre las legislaciones de residuos, de agricultura y de aguas

5.Prospectiva

Bibliografía específica

CAPÍTULO VIII
PROYECCIÓN SECTORIAL EN CADENAS DE VALOR CLAVE

1.Introducción

2.Antecedentes y evolución en disposiciones específicas

2.1.Envases

2.1.1.Marco normativo

2.1.2.El contenido de la regulación: antecedentes

2.1.3.Nuevos objetivos y reconfiguración de las técnicas de intervención

2.1.4.Instrumentos económicos: el impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables

2.2.Electrónica y TIC

2.2.1.Panorámica general

2.2.2.Restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos

2.2.3.Gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

2.2.4.Prospectiva: la Iniciativa sobre la electrónica circular

2.3.Baterías y vehículos

2.3.1.Pilas y acumuladores

2.3.2.Vehículos

2.4.Construcción y demolición

2.4.1.Marco normativo

2.4.2.Obligaciones del productor: el “estudio” a integrar en el proyecto de obra

2.4.3.Obligaciones del poseedor: separación y clasificación

2.4.4.Obligaciones del gestor: objetivos de valorización y régimen del “relleno”

2.4.5.El problema del amianto

3.Novedades sectoriales acogidas en la LRSCEC

3.1.Plásticos de un solo uso

3.1.1.Marco normativo

3.1.2.Reducción del consumo

3.1.3.Prohibición de introducción en el mercado y requisitos de diseño y de marcado

3.1.4.Objetivos de recogida separada y previsión de un sistema complementario de depósito, devolución y retorno

3.1.5.Responsabilidad ampliada del productor y medidas de concienciación

3.1.6.Prospectiva

3.2.Residuos alimentarios

3.2.1.Marco normativo

3.2.2.Objetivos de reducción y jerarquía específica de prioridades

3.2.3.Incentivos fiscales

3.2.4.Prospectiva

3.3.Productos textiles

4.Depuración y reutilización del agua

4.1.Contexto general: la eficiencia como objetivo indicativo

4.2.La depuración de aguas residuales

4.3.La reutilización de aguas regeneradas

4.3.1.Marco normativo

4.3.2.Prospectiva

5.Turismo

Bibliografía específica

Bibliografía general