Sinopsis

Si los gobernantes adoptaran siempre decisiones razonables y bien argumentadas, sería bastante probable que los ciudadanos les obedecieran con más frecuencia de manera espontánea y convencida. No ocurriría lo mismo si con talante autoritario, los poderosos se limitaran a imponer su desnuda voluntad sin justificación alguna.
A la vista de esas premisas hipotéticas, surgen de inmediato algunos interrogantes: ¿cuál es el régimen jurídico español de la motivación de los actos administrativos?; ¿cuáles son los actos administrativos que es obligatorio justificar?; ¿qué cuestiones deben ser justificadas?; ¿cómo debe ser esa justificación?; ¿siempre basta con que sea cuantitativamente suficiente y cualitativamente adecuada?; ¿quién debe justificar al acto administrativo?; ¿sólo el mismo órgano que es autor del acto?; ¿pueden los tribunales suplantar o sustituir a la Administración a la hora de justificar al acto?; ¿cuándo o en qué momento debe expresarse la justificación?; ¿sólo al dictar el acto que después se notifica al interesado?; ¿qué consecuencias jurídicas produce el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la obligación de justificar un acto administrativo?

Índice

Capítulo 1
Las funciones y los bienes jurídicamente protegidos
I. INTRODUCCIÓN 23
II. LOS BIENES JURÍDICAMENTE PROTEGIDOS: LA RACIONALIDAD Y LA TRANSPARENCIA INFORMATIVA 28
A) Introducción: las dos obligaciones legales y los dos bienes jurídicamente protegidos 28
B) La racionalidad del acto administrativo 30
1. Algo de historia: la desnuda voluntad de los poderes públicos, y la pusilánime aceptación de su soberana autoridad. 30
2. La justificación del poder burocrático en el marco de la vigente Constitución 33
3. La racionalidad del poder público en el ámbito de la Unión Europea 38
4. Una racionalidad, lógica, objetiva, y proporcionada. La sindéresis como resultado de la reflexión racional a través del procedimiento 42
5. Recapitulación provisional 46
C) La transparencia informativa con el interesado, y la acción comunicativa de la Administración 48
1. Introducción 48
2. El interesado y la transparencia informativa 55
III. LAS FUNCIONES DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE EXTERIORIZAR LA CAUSA LEGITIMADORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO 63
A) Introducción 63
B) La función interna de reflexión: una importante contribución para decidir mejor 64
1. La formación racional de una declaración de voluntad 64
2. La celeridad y la eficacia de la burocracia, y el tiempo invertido en redactar el texto que contiene la justificación del acto administrativo 66
3. La formación racional de una declaración de juicio u opinión subjetiva 71
4. El «descubrimiento» del contenido de la declaración de voluntad o de juicio, y la posterior «justificación» externa de su fundamento legitimador 72
C) La función externa de control y los destinatarios de la justificación del acto administrativo 74
1. Introducción 74
2. La justificación del acto administrativo y el interesado como destinatario principal y necesario de la motivación 75
3. La justificación burocrática del acto administrativo y el posterior control judicial 77
4. La justificación del buen funcionamiento de la Administración; la transparencia informativa y los ciudadanos que son ajenos al procedimiento burocrático, como destinatarios de la motivación del acto administrativo 79
5. Recapitulación 84
D) La concreción y la exteriorización de un elemento material del acto administrativo: su causa legitimadora 85
1. Introducción 85
2. La función legitimadora de la causa; la respuesta al ¿por qué? del contenido de una declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio 91
3. La causa legitimadora del acto administrativo y la causa en el ámbito del Derecho privado 96
IV. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE LA DENOMINACIÓN DE ESTA FIGURA JURÍDICA 97
A) Una cuestión terminológica que esconde algún matiz conceptual 97
B) La motivación, los móviles y los motivos; la íntima convicción de la autoridad competente en su fuero interno 103
C) ¿Motivación o justificación?; ¿basta una simple explicación? 105
D) La justificación argumental del fundamento legitimador del acto administrativo 107
E) Recapitulación y juicio crítico del artículo 35 de la LPAC 39/2015 108
Capítulo 2
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
QUE ES OBLIGATORIO JUSTIFICAR
I. LA APARENTE EXIGENCIA DE UNA TIPIFICACIÓN NORMATIVA EXPRESA QUE DEBE SER OBJETO DE INTERPRETACIÓN ESTRICTA (“PAS DE MOTIVATION SANS TEXTE”) 111
II. LA LIMITACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES O LIBERTADES PÚBLICAS (ARTÍCULO 35.1.a) de la LPAC 39/2015) 121
A) Cuestiones generales 121
B) La motivación de los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de huelga 126
C) La motivación de los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de manifestación en lugares de tránsito público 130
III. LOS ACTOS QUE LIMITEN DERECHOS SUBJETIVOS O INTERESES LEGÍTIMOS (ARTÍCULO 35.1.a) DE LA LPAC 39/2015) 140
A) La limitación de otros derechos subjetivos; algo sobre la denegación o revocación de títulos habilitantes 140
B) La limitación de intereses legítimos 146
IV. LOS ACTOS QUE RESUELVAN UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE CUESTIONA LA VALIDEZ DE UN PREVIO ACTO ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 35.1.b) DE LA LPAC 39/2015) 150
A) Los recursos administrativos 150
B) La revisión de un acto contaminado por un vicio de nulidad radical (artículo 106 de la LPAC 39/2015), y la declaración de lesividad de un acto favorable contaminado por un vicio de anulabilidad (artículo 107 de la LPAC 39/2015) 153
V. LOS ACTOS QUE SE SEPAREN DEL CRITERIO SOSTENIDO EN ALGÚN PRECEDENTE ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 35.1c) DE LA LPAC 39/2015) 161
A) Introducción 161
B) La débil fuerza vinculante del precedente administrativo se puede vencer justificando el cambio de criterio 168
1. Introducción 168
2. La carga burocrática de justificar el cambio de criterio 169
3. La solidez y la consistencia de la justificación administrativa 171
4. La justificación del abandono del precedente ilegal 173
VI. LOS ACTOS QUE SE SEPAREN DEL DICTAMEN DE UN ÓRGANO CONSULTIVO (ARTÍCULO 35.1.c) de la LPAC 39/2015) 175
VII. LOS ACTOS MEDIANTE LOS QUE SE ADOPTAN MEDIDAS PROVISIONALES DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO, COMO LAS QUE SUSPENDEN TEMPORALMENTE LA EFICACIA DE OTRO ACTO ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 35.1.d) DE LA LPAC 39/2015) 179
A) Cuestiones generales 179
B) La justificación de las medidas provisionalísimas 179
C) La justificación de la disponibilidad de elementos de juicio suficientes para imponer la medida provisional 182
D) La justificación de la conveniencia de adoptar una medida provisional, o de la necesidad de imponer una medida cautelarísima 182
1. Juicio de conveniencia y juicio de necesidad 182
2. Si la Administración puede elegir entre varias medidas que son útiles, tiene que justificar por qué elige una y descarta las demás 182
E) La justificación de la proporcionalidad y el equilibrio entre la garantía del efecto útil de la resolución, y la medida provisional que se impone 183
F) La justificación de la adecuación y la congruencia lógica entre la garantía del efecto útil de la resolución, y el contenido de la medida provisional que se impone 186
G) La justificación de la medida de suspender provisionalmente la eficacia del acto administrativo que el interesado impugna o combate 188
H) La justificación de las contracautelas que se imponen al interesado para lograr la suspensión del acto impugnado 195
VIII. LOS ACTOS POR LOS QUE SE CAMBIA EL CALENDARIO DEL PROCEDIMIENTO (ARTÍCULO 35.1.e) DE LA LPAC 39/2015) 196
A) Introducción 196
B) La tramitación de urgencia 197
C) La ampliación del plazo normal para dictar y notificar la resolución 200
D) El tiempo preciso para realizar actuaciones complementarias después de la propuesta del instructor 213
IX. LOS ACTOS DE INADMISIÓN DE ALGUNA PRUEBA PROPUESTA POR EL INTERESADO (ARTÍCULO 35.1.f) DE LA LPAC 39/2015) 216
X. LOS ACTOS MEDIANTE LOS QUE SE CONCLUYA ANTICIPADAMENTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO, POR IMPOSIBILIDAD MATERIAL SOBREVENIDA, O POR DESISTIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN (ARTÍCULO 35.1g) DE LA LPAC 39/2015) 220
XI. LA PROPUESTA DEL INSTRUCTOR Y LA RESOLUCIÓN DE LOS EXPEDIENTES SANCIONADORES (ARTÍCULO 35.1.h) DE LA LPAC 39/2015) 224
A) Introducción 224
B) La justificación de los fundamentos fácticos y jurídicos que legitiman imponer una sanción 226
1. La diferencia entre las fuentes de información y los medios de prueba 226
2. La explicación de las fuentes de información, y la justificación del resultado cognitivo que resulta de las actuaciones inquisitivas realizadas de oficio 228
3. La justificación del resultado cognitivo alcanzado después de la práctica de pruebas 228
4. La calificación jurídica de los hechos, y su subsunción en el precepto que tipifica una infracción sancionable 229
C) La justificación del dolo o la culpa del infractor, y del rechazo de las causas de justificación alegadas por el interesado 231
D) La justificación de la proporcionalidad de la sanción o castigo que se impone 235
1. Cuestiones generales 235
2. La justificación del importe de la multa 238
XII. LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN (ARTÍCULO 35.1.h) DE LA LPAC 39/2015) 240
XIII. LOS ACTOS DE CARÁCTER DISCRECIONAL (ARTÍCULO 35.1.i) DE LA LPAC 39/2015) 241
A) Introducción 241
1. La justificación de las decisiones discrecionales y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos 241
2. El paralelismo entre la mayor amplitud del margen de elección discrecional, y el mayor rigor en la exigencia de los argumentos justificativos de la decisión adoptada 244
3. Los criterios utilizados en el ejercicio de las potestades discrecionales 245
B) La motivación de los actos administrativos dictados en ejercicio de la discrecionalidad técnica. 247
1. Introducción 247
2. Los hechos y datos en los que se fundamenta el ejercicio de la discrecionalidad técnica en materia ambiental 256
C) La distinción entre los procedimientos selectivos y los procedimientos de concurrencia competitiva 270
D) La resolución de procedimientos de concurrencia competitiva; la obligación de motivar y la simple atribución de una puntuación numérica 286
1. ¿Basta con cumplir lo exigido en las bases de la convocatoria?; un criterio del pasado hoy en día ya superado 286
2. La evolución de la jurisprudencia y el incremento del rigor exigido en la justificación de los actos administrativos 288
3. La justificación externa de la puntuación numérica 297
E) La motivación del acto administrativo mediante el que se elige al adjudicatario de un contrato del sector público 307
XIV. LOS ACTOS QUE ES OBLIGATORIO MOTIVAR POR EXIGIRLO ASÍ LA NORMATIVA SECTORIAL (ARTÍCULO 35.1.i) DE LA LPAC 39/2015) 317
A) Introducción: la ausencia de reserva de ley 317
B) La terminología utilizada por las normas para imponer la obligación a la burocracia 319
C) La justificación de los actos tributarios 320
D) La justificación de algunos actos en materia de contratación del sector público, distintos al acto de adjudicación 321
E) Las actividades económicas y la gestión de servicios públicos en el ámbito municipal 326
F) Otras normas que también imponen justificar determinadas decisiones administrativas 327
XV. ALGUNOS OLVIDOS E INSUFICIENCIAS DEL ARTÍCULO 35.1 DE LA LPAC 39/2015 330
A) Las lagunas de la LPAC 39/2015 y su integración a través de los principios generales del Derecho 330
B) Algunos olvidos e insuficiencias de la ley del procedimiento administrativo común 332
C) La justificación de las inspecciones y de las actuaciones inquisitivas previas a la incoación de un procedimiento administrativo; la motivación del archivo de una denuncia 333
D) Las respuestas burocráticas a las consultas de los ciudadanos y demás personas interesadas 350
1. La consulta del interesado 350
2. La explicación de la respuesta burocrática 351
3. La justificación de la posterior resolución administrativa 352
E) La justificación del acto por el que se decide iniciar de oficio la tramitación de un procedimiento administrativo 353
F) La justificación de los actos administrativos de trámite 358
1. Los actos de trámite nominados y los innominados; especial referencia a la propuesta del instructor 358
2. La justificación y la notificación de los actos de trámite 360
3. En especial, la justificación de los informes 361
4. Los informes motivados y las memorias justificativas 362
5. Algo sobre los distintos tipos de informes administrativos: los que contienen una declaración de conocimiento objetivo, y los que se emiten para expresar una opinión o juicio subjetivo 366
6. La justificación de los informes preceptivos y vinculantes 368
G) La valoración motivada del resultado cognitivo de las pruebas practicadas 369
1. Introducción 369
2. Breve digresión histórica 370
3. Valoración individualizada o valoración conjunta 374
4. La valoración expresa o implícita del resultado de las pruebas practicadas 375
H) La justificación de los actos dictados interpretando un concepto jurídico indeterminado 378
1. Introducción 378
2. Breve digresión sobre la diferencia entre la discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados 381
3. La zona de penumbra o de incertidumbre de los conceptos jurídicos indeterminados, y el margen de apreciación subjetiva abierto a distintas opiniones válidas en Derecho 387
4. El concepto de justiprecio. 395
5. El concepto de urgencia 396
6. El concepto de armonía estética o de adecuación visual al entorno 404
7. Recapitulación 410
I) La justificación de los actos administrativos dictados por los órganos colegiados 412
1. Cuestiones generales 412
2. El uso del acta del secretario del órgano colegiado, como vehículo para canalizar la justificación del acuerdo 414
3. Algo sobre la justificación del fundamento de los acuerdos del pleno de una Administración local 417
4. Algo sobre la justificación del fundamento de los dictámenes del Consejo de Estado 418
5. La motivación de las resoluciones judiciales adoptadas por los órganos colegiados, y la correlativa justificación de los actos administrativos 419
J) La justificación de los actos administrativos orales o verbales; algo sobre los actos que se expresan mediante la mímica o la gesticulación 421
XVI. LA EXONERACIÓN NORMATIVA DE LA OBLIGACIÓN DE EXTERIORIZAR EL FUNDAMENTO LEGITIMADOR DE ALGUNOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 429
A) Introducción 429
B) La mayoría de los visados que se otorgan o deniegan a extranjeros 432
C) La decisión gubernamental de indultar al condenado penalmente 436
Capítulo 3
LAS CUESTIONES QUE DEBEN SER OBJETO DE JUSTIFICACIÓN, Y LAS CARACTERÍSTICAS DEL DISCURSO ARGUMENTAL
I. LAS CUESTIONES FÁCTICAS Y JURÍDICAS QUE DEBEN SER OBJETO DE JUSTIFICACIÓN 445
A) Introducción 445
B) La justificación de los antecedentes de hecho y de su calificación jurídica 448
C) La argumentación de los fundamentos jurídicos, y la justificación de los juicios de valor que son precisos para aplicar muchos conceptos jurídicos indeterminados 456
D) La motivación del nexo lógico y racional que liga las normas aplicables con la decisión burocrática; breve excurso sobre la justificación externa de la manera de interpretar y aplicar el Derecho 460
E) La justificación del acto administrativo puede ser una labor discrecional, por lo que no será admisible la sustitución judicial 465
II. LAS CARACTERÍSTICAS DEL DISCURSO ARGUMENTAL 466
A) Introducción 466
B) La transparencia informativa: el tránsito desde la fase interna de la íntima convicción, a la fase externa en la que el fundamento se verbaliza por escrito 468
C) Una argumentación encerrada en un texto escrito 472
D) Es una argumentación finita o limitada en su extensión, que debe realizarse a través de un texto autosuficiente 476
1. Introducción 476
2. El texto de la justificación de los actos administrativos debe ser sucinto; hay que evitar la logorrea de la burocracia 477
3. La autosuficiencia del texto que se notifica al interesado 480
4. Un texto cerrado; la motivación indirecta a través del contenido de documentos previos; la incorporación del texto literal de esos documentos, o la simple remisión al contenido del expediente 483
5. La remisión expresa a un concreto informe o documento 491
6. La jurisprudencia admite de manera casi uniforme la remisión implícita a todos los documentos del procedimiento, para así mantener la más rancia tradición del siglo XIX: «visto el expediente» 498
7. El rechazo judicial de la voluntad del legislador; no es exigible la «incorporación» al texto que se notifica al interesado, basta la simple «remisión» a otros documentos. Impulsada por el ansia compulsiva de ayudar al Gobierno y a la burocracia, la jurisdicción contenciosa termina desobedeciendo al imperio de la ley 503
8. Algunos piensan que hay que mantener la «mala jurisprudencia», para así garantizar que en el siglo XXI todavía perviva un estándar de «mala administración» que es propio del siglo XIX 508
9. ¿Qué se puede hacer para acabar con la contumaz y recalcitrante desobediencia judicial al imperio del artículo 88.6 de la LPAC 39/2015? 511
E) Debe ser una justificación individualizada y “ad hoc” 512
1. Introducción 512
2. La enigmática valoración del resultado cognitivo del conjunto de las pruebas practicadas 513
3. La justificación aparente que resulta del abuso de plantillas y modelos-tipo 514
4. Algo sobre la ratificación de la propuesta del instructor mediante una simple estampilla o sello 522
5. La justificación conjunta cuando se acumulan varios asuntos en el mismo expediente 524
F) Debe ser una argumentación dialéctica, comunicativa y dialogante; ¿debería ser una respuesta razonada a las alegaciones del interesado? 526
G) Debe ser una justificación tempestiva; no cabe la motivación tardía o “ex post facto” 535
1. Introducción 535
2. Pero el texto de la justificación se redacta después de haber tomado la decisión 541
Capítulo 4
LA EXIGENCIA DE UNA JUSTIFICACIÓN
ADECUADA Y SUFICIENTE
I. EL ESTÁNDAR NORMAL DE EXIGENCIA 545
A) El estándar legal: la justificación de los actos administrativos debe ser sucinta 545
B) La cantidad de fundamentos y la suficiencia de la justificación 550
C) La calidad de los fundamentos: el estándar de la adecuación y fuerza de persuasión de los argumentos justificativos 555
II. LA PROPORCIONALIDAD DE LA JUSTIFICACIÓN Y LA DIVERSIDAD DE ESTÁNDARES DE EXIGENCIA 558
A) Introducción 558
B) La distinta trascendencia del acto administrativo en la esfera jurídica del interesado 560
C) La complejidad de los hechos y las normas aplicables; la diferencia entre actos reglados y discrecionales 561
D) Las circunstancias subjetivas del interesado 563
1. ¿Cuál es el punto de vista subjetivo que debe adoptarse para valorar el estándar de justificación del acto administrativo?; ¿el de los jueces y magistrados de lo contencioso? 563
2. El estándar del interesado medio con una cultura básica o normal, pero que es lego en Derecho 566
3. La diversidad de estándares por encima y por debajo del interesado medio 570
4. La discrepancia del interesado con el estándar administrativo o judicial, no equivale siempre a la efectiva existencia de una justificación insuficiente o inadecuada 571
III. LA EXIGENCIA DE UNA FUNDAMENTACIÓN CUALIFICADA QUE VAYA MÁS ALLÁ DEL ESTÁNDAR NORMAL 573
A) Introducción 573
B) La afectación en los derechos fundamentales y libertades públicas 580
C) Las sanciones administrativas; especial referencia a la expulsión de extranjeros 584
D) Los actos administrativos que tienen un contenido complejo o sofisticado por referirse a cuestiones técnicas o científicas 592
E) La valoración de las pruebas indirectas o indiciarias 595
F) La justificación del acto resolutorio que se separa del criterio de un informe determinante 597
G) La motivación de la urgencia para ocupar los bienes que se expropian 598
H) Las actas de inspección y las liquidaciones tributarias 599
I) La comprobación de valores a efectos tributarios 602
IV. LA ACEPTACIÓN DE UN ESTÁNDAR INFERIOR DE MOTIVACIÓN 605
A) La reducción del estándar de justificación de los actos administrativos y las informaciones declaradas secretas o reservadas 605
B) La aparente reducción normativa del estándar normal de motivación, y el cese en los cargos de libre designación 615
C) La motivación de algunos actos administrativos de trámite 619
V. LAS RAZONES EN LAS QUE SE FUNDAMENTA LA VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS; ¿QUÉ ESTÁNDAR DE EXIGENCIA SE APLICA? 623
A) Introducción 623
B) El alcance de la justificación del resultado de las pruebas practicadas 623
1. El método holista y el atomista: valoración conjunta, pero justificación individualizada 623
2. La combinación de los métodos cuando el material fáctico es complejo y se utilizan varios medios de prueba: justificación individualizada de cada prueba y además conjunta de todas las practicadas 628
3. Paralelismos y asimetrías, entre los criterios utilizados para justificar la inadmisión de los medios de prueba, y los empleados para motivar el resultado cognitivo de las pruebas practicadas 635
4. Algo sobre el paralelismo entre el estándar de la motivación del fundamento de la valoración de las pruebas practicadas para resolver una controversia fáctica, y el canon actualmente exigido para justificar la valoración de los candidatos que participan en un procedimiento selectivo o competitivo 636
5. Recapitulación final 638
Capítulo 5
EL INCUMPLIMIENTO
O EL CUMPLIMIENTO DEFECTUOSO DE LA OBLIGACIÓN DE JUSTIFICAR
I. LAS PATOLOGÍAS EN EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE EXTERIORIZAR LA JUSTIFICACIÓN 641
A) Introducción 641
B) La ausencia de una tipificación legal expresa sobre las consecuencias que derivan de la infracción del artículo 35 de la LPAC 39/2015; ¿es la obligación de justificar externamente el acto administrativo una simple regla de cortesía social? 643
C) El incumplimiento puro y simple de la obligación legal de exteriorizar la justificación del acto administrativo 646
1. Introducción 646
2. Los bienes jurídicamente protegidos: la racionalidad burocrática y la transparencia informativa 648
3. La absoluta inactividad burocrática a la hora de justificar sus actos, y el enigmático significado jurídico del silencio administrativo 651
D) El cumplimiento defectuoso de la obligación 654
II. LOS CRITERIOS JUDICIALES SOBRE EL REDUCIDO IMPACTO EN LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO, DEL INCUMPLIMIENTO O EL CUMPLIMIENTO DEFECTUOSO DE LA OBLIGACIÓN DE JUSTIFICARLO EXTERNAMENTE 659
A) Introducción 659
B) La regla general (la irregularidad no invalidante), y la excepción (la anulabilidad del acto administrativo y el artículo 48.2 de la LPAC 39/2015) 662
1. La infracción del artículo 35 de la LPAC 39/2015 es una simple irregularidad formal que no justifica invalidar el acto administrativo 662
2. La anulabilidad del acto que genera una indefensión material 666
C) La excepción excepcional: la nulidad radical de los actos administrativos que no exterioricen la motivación (artículo 47.1 de la LPAC 39/2015) 668
III. ALGO MÁS SOBRE LOS VICIOS DE ANULABILIDAD. EL ANÁLISIS CRÍTICO DE LA JURISPRUDENCIA 672
A) La validez o la invalidez del acto administrativo que está desnudo de motivación o sólo tiene una justificación deficiente; breve referencia al Derecho comparado 672
B) La protección de los intereses generales en materia de buena administración (artículo 48.1 de la LPAC 39/2015); el riesgo de privatizar el bien jurídicamente protegido 675
C) La protección de la capacidad de defensa del interesado (artículo 48.2 de la LPAC 39/2015) 680
1. Introducción 680
2. Algo más sobre la indefensión del interesado; el punto de vista subjetivo que debe asumirse para ponderar la indefensión 685
3. La inversión de la carga de acreditar la indefensión derivada de la ausencia de justificación, o de una motivación deficiente; la Administración no puede sacar provecho de su incumplimiento de una obligación legal 689
D) La tempestividad de la justificación del acto administrativo, y el carácter esencial del momento para comunicarla al interesado (artículo 48.3 de la LPAC 39/2015) 694
IV. EL CARÁCTER FORMAL O MATERIAL DE LA OBLIGACIÓN DE JUSTIFICAR EXTERNAMENTE AL ACTO ADMINISTRATIVO 695
A) La calificación jurídica de la irregularidad que se produce al incumplirse la obligación legal, o cumplirla defectuosamente 695
1. Introducción 695
2. Las distorsionadas premisas con las que se construye la jurisprudencia, y los turbios objetivos que se persiguen al calificar como formales los vicios de motivación 697
B) ¿Es la justificación externa del acto administrativo una formalidad puramente adjetiva?; ¿cuál es la razón determinante de esa calificación jurídica? 699
1. Planteamiento de la cuestión 699
2. ¿Es la justificación del acto administrativo un trámite formal del procedimiento? 700
3. ¿Se trata quizá de una irregularidad que afecta a la forma de exteriorizar la justificación? 701
4. ¿Se trata de la estructura formal de la justificación? 704
5. ¿Se produce la irregularidad formal al exteriorizar la justificación y notificar el acto al interesado? 706
6. ¿Se comete una simple irregularidad formal cuando en vez de exteriorizar la justificación, la burocracia se limita a interiorizarla en el expediente? 707
7. Recapitulación 712
C) ¿Se trata más bien de una formalidad sustancial? 713
D) Recapitulación: el carácter material y sustantivo de la obligación de exteriorizar el fundamento causal que legitima al acto de la burocracia 715
V. OTRAS EVENTUALES CONSECUENCIAS JURÍDICAS DISTINTAS A LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO 720
A) Introducción 720
B) La existencia o ausencia de tipificación normativa expresa de las consecuencias: una visión desde la teoría general del Derecho 721
C) La ineficacia jurídica de la resolución que se notifica totalmente desnuda de fundamento legitimador: ¿gana firmeza la resolución que se notifica sin exteriorizar su justificación?; ¿cuándo se inicia el cómputo del plazo para impugnarla? 724
D) La caducidad del procedimiento o el silencio administrativo que derivan del incumplimiento por la burocracia de la obligación impuesta en el artículo 21 de la LPAC 39/2015, vulneración que se produce cuando no se notifica al interesado una justificación expresa 732
E) La responsabilidad disciplinaria de quien dictó el acto administrativo 735
1. Introducción 735
2. La tipificación en la ley de la infracción sancionable 737
3. El efectivo ejercicio de la potestad disciplinaria 740
4. El ámbito subjetivo de la responsabilidad disciplinaria; algo sobre la lucha contra la inmunidad de las autoridades administrativas 741
F) Especial consideración a la indemnización del daño causado al interesado; la responsabilidad patrimonial de la Administración que no justifica sus decisiones 742
1. La diversidad de funciones de la responsabilidad patrimonial de la Administración; especial atención a la función punitiva 742
2. La pérdida de oportunidades procedimentales, y el daño moral causado por la infracción de las exigencias de buena administración 746
3. El importe de la indemnización 752
4. Recapitulación final 756
Capítulo 6
LA SUBSANACIÓN DE LA AUSENCIA DE JUSTIFICACIÓN, O DE LA DEFICIENTE MOTIVACIÓN
I. INTRODUCCIÓN 759
II. LAS DISTINTAS OPORTUNIDADES QUE LA JURISPRUDENCIA ADMITE PARA SUBSANAR LA IRREGULARIDAD, Y JUSTIFICAR EXTEMPORÁNEAMENTE EL ACTO ADMINISTRATIVO 764
A) La justificación tardía en sede burocrática 764
B) La subsanación administrativa en sede judicial 769
C) La subsanación por los tribunales de las irregularidades burocráticas en la justificación del acto administrativo 777
1. Introducción 777
2. La entusiasta asunción por los tribunales de la labor de justificar en la sentencia los actos administrativos deficitariamente motivados por la burocracia 779
D) La subsanación administrativa en ejecución de sentencia judicial que ordena la retroacción de actuaciones 788
III. OTRA MUESTRA MÁS DEL BELIGERANTE ACTIVISMO JUDICIAL. JUICIO CRÍTICO SOBRE LA SUBSANACIÓN POR LOS TRIBUNALES DE LAS IRREGULARIDADES BUROCRÁTICAS EN LA JUSTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO 790
A) El momento indicado para justificar el acto administrativo 790
1. El carácter esencial del momento de la justificación (artículo 48.3 de la LPAC 39/2015); la exigencia de una motivación tempestiva que no puede ser subsanada tardíamente 790
2. El olvidado objetivo del legislador: incrementar los estándares de «buena administración», exigiendo que toda la justificación del acto burocrático se incorpore de manera expresa e íntegra al texto que se notifica al interesado 793
B) Algunos actos administrativos en los que la jurisprudencia no tolera la justificación tardía o intempestiva 796
1. Los vicios de nulidad radical 796
2. Algunos vicios de anulabilidad 805
3. La ausencia de criterios generales y convincentes, la equidad del caso concreto y la justicia del Cadí 812
C) El supuesto fundamento normativo del activismo judicial en la subsanación de los actos deficientemente justificados; ¿están los tribunales expresamente empoderados por el Derecho positivo para sustituir de oficio a la Administración y subrogarse en su misma posición jurídica? 813
1. Introducción 813
2. Los artículos 33.2 y 65.2 de la LJCA 29/1998 814
3. El artículo 52.1 de la LPAC 39/2015. Algo sobre la subsanación de los vicios de anulabilidad en sede administrativa, y la eventual subsanación en sede judicial 818
4. Recapitulación 819
D) Las supuestas razones de economía procesal, el pleno sometimiento a la ley del poder judicial, y los vaticinios o hipótesis de futuro 826
E) El carácter reglado o discrecional de la actividad argumental de la burocracia: ¿hay un cierto margen de apreciación subjetiva para justificar de distintas maneras un mismo acto administrativo? 832
F) Algo sobre la limitada función procesal del expediente administrativo en el proceso judicial 835
1. Una premisa ilegal deliberadamente creada por la jurisprudencia; algo sobre la distribución de los riesgos y las obligaciones entre el interesado y la Administración 835
2. ¿Es el expediente un simple marco de las pretensiones procesales?; ¿puede utilizarse el expediente como trampolín para subsanar las irregularidades burocráticas? 840
3. La jurisdicción contenciosa no es una segunda instancia que tenga por misión revisar el previo expediente administrativo 841
G) Recapitulación: la jurisprudencia fomenta que la burocracia vulnere la ley, y que incumpla su obligación de justificar los actos administrativos 847
IV. VALORACIÓN CRÍTICA DE LA ALTERNATIVA JUDICIAL DE RETROTRAER EL EXPEDIENTE, PARA QUE LA BUROCRACIA SUBSANE LA DEFICIENTE JUSTIFICACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO 848
A) Retroacción interna y retroacción externa 848
B) La retroacción interna de actuaciones en fase de recurso administrativo 852
C) La retroacción externa de actuaciones ordenada por la jurisdicción contenciosa 857
1. La jurisdicción revisora del siglo XIX y la doctrina de los vicios de orden público 857
2. El derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a una resolución sobre el fondo 864
3. La pretensión procesal del recurrente que insta la retroacción de actuaciones 868
4. ¿Puede la Administración demandada instar la retroacción de actuaciones? 876
5. La ausencia de empoderamiento legal expreso para que de oficio los tribunales retrotraigan las actuaciones a sede administrativa 878
6. ¿Estamos ante un poder implícito que es intrínseco a la función judicial? 880
7. La desnudez de la sentencia que ordena la retroacción de actuaciones sin justificar esa decisión impuesta de oficio 882
8. ¿Es misión de los tribunales colaborar con la Administración en la satisfacción de los intereses generales? 884
9. La eventual posibilidad de tramitar válidamente un segundo expediente administrativo, a pesar del silencio del tribunal sobre la retroacción de actuaciones 886
10. En el segundo expediente se dicta un nuevo y distinto acto administrativo; no cabe subsanar los vicios de un acto ya anulado 890
D) La deficiente justificación de actos tributarios y la retroacción judicial de actuaciones 891
1. El abuso de un poder implícito 891
2. La retroacción judicial de actuaciones en las comprobaciones de valor tramitadas por la Administración tributaria 892
3. La retroacción judicial de actuaciones en las liquidaciones tributarias no se limita al momento de justificarlas, sino que también se remonta a fases burocráticas anteriores 895
4. La condena judicial al contribuyente a quien se obliga a soportar la retroacción de actuaciones que es necesaria para permitir a la Administración que corrija su negligencia frente a las habilidades impugnatorias del recurrente 909
5. Especial referencia al artificio jurisprudencial para interrumpir el cómputo del plazo de prescripción para liquidar una obligación tributaria. ¿Es misión de los tribunales colaborar con la Administración en la satisfacción de los intereses generales? 914
E) Recapitulación: la obstinada y recalcitrante desobediencia judicial al imperio de la ley de la jurisdicción contenciosa 919
Capítulo 7
LA JUSTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ESTÁNDAR DE BUENA ADMINISTRACIÓN
I. LOS INTERROGANTES 923
II. LAS RESPUESTAS 924
A) Introducción 924
B) Las respuestas progresistas que quieren avanzar y mejorar el actual “statu quo” 926
1. ¿Quién debe justificar al acto administrativo? 926
2. ¿Debe existir transparencia informativa? 927
3. El momento oportuno e indicado para justificar al acto administrativo. 928
4. Las consecuencias del incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la obligación legal de justificar al acto administrativo 929
C) Las respuestas tradicionalistas que quieren conservar el actual “statu quo” 930
1. Introducción 930
2. ¿Quién debe o puede justificar al acto administrativo?; ¿debe existir transparencia informativa? 930
3. El momento oportuno e indicado para justificar el acto administrativo 932
4. Las consecuencias del incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de la obligación legal de justificar el acto administrativo 933
III. REFLEXIONES FINALES 934
A) Recapitulación 934
B) Las normas jurídicas y las reglas de trato social 936
C) La sociología jurídica describe lo que sucede, y el Derecho prescribe lo que debe suceder 937