Sinopsis

Este trabajo pretende responder a algunas cuestiones que no se han visto reflejadas de manera comprensiva y sistemática en la literatura sobre los Derechos Humanos y las cuestiones de género- en el marco de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad- y las operaciones de mantenimiento de la paz.
INTRODUCCIÓN

Las operaciones de mantenimiento de la paz nacieron casi al unísono que la Carta de las Naciones Unidas, pero no fueron previstas en ella. Hoy sin embargo se han convertido en una de las caras más visibles de la Organización de las Naciones Unidas y han de enfrentarse a retos complejos más allá de vigilar fronteras conflictivas o de monitorizar acuerdos de paz. En la actualidad, una gran parte de las operaciones existentes se encuentran desplegadas en Estados frágiles, con conflictos armados que vuelven a resurgir por el incumplimiento de los acuerdos de paz que trataron de frenarlos; o en Estados donde la presencia de grupos armados de perfil terrorista supone una amenaza para la paz y la seguridad globales. Las Naciones Unidas a través del Consejo de Seguridad han ido construyendo una arquitectura para la paz que, en conjunto, ha sido de gran utilidad para la comunidad internacional, pero en la que las operaciones de mantenimiento de la paz no siempre han estado a la altura.

Se han estudiado estas operaciones desde una multiplicidad de ángulos, principalmente aquellos destinados a las cuestiones del uso de la fuerza y la responsabilidad internacional, incluyendo la llamada responsabilidad de proteger y su desarrollo, especialmente en el caso de las intervenciones armadas cuyo leit motiv principal han de ser las violaciones flagrantes de los Derechos Humanos en el Estado objeto de la operación, siempre garantizada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. También, en lo que respecta a las cuestiones de género en el marco del entorno del Consejo de Seguridad, ha habido investigaciones recientes en relación con la aplicación de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad a las operaciones de mantenimiento de la paz. Sin embargo, la mayoría de los estudios encontrados se limita a analizar la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad y, dentro de ella, especialmente los aspectos de participación en los procesos de paz o en las operaciones; también se aborda la militarización de éstas y la posible dificultad de implementación de la Agenda en este contexto. Y, por supuesto, también se han ocupado de la violencia sexual y/o derivada del conflicto, que es la que recibe mayor atención.

Pero se puede notar una ausencia de estudios específicos sobre las actividades concretas que llevan a cabo las operaciones de mantenimiento de la paz en materia de Derechos Humanos y de género; hace falta también profundizar en los vínculos que pueden existir entre los Derechos Humanos y el género en estas operaciones. Ambas cuestiones constituyen el detonante de esta investigación, junto con la experiencia profesional directa de la autora en operaciones de mantenimiento de la paz: una, como Asesora de Derechos Humanos para la OSCE-UNMIK en Kosovo en dos ocasiones, y también como Asesora Legal a la Misión de Policía de la Unión Europea en la República de Macedonia del Norte (EUPOL PROXIMA) además de como Jefa de la Sección de Derechos Humanos y Estado de Derecho de la OSCE en el mismo país durante el pasado año y en unas circunstancias especiales debido a la pandemia causada por el COVID-19.

Este trabajo pretende responder a algunas cuestiones que no se han visto reflejadas de manera comprensiva y sistemática en la literatura sobre los Derechos Humanos y las cuestiones de género –en el marco de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad– y las operaciones de mantenimiento de la paz. Nos preguntamos de manera esencial en qué consiste el trabajo en Derechos Humanos y en cuestiones de género en estas operaciones de las Naciones Unidas. Para ello nos cuestionamos primero cuál es el hilo conductor entre los Derechos Humanos y las cuestiones de género, partiendo de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad. Para desarrollar el objeto de la investigación hemos elegido el entorno universal sobre el regional, dado que es el que mayor recorrido ha tenido hasta ahora y el que, de alguna forma, aún sustenta la paz y la seguridad internacionales, aunque las organizaciones regionales, como la Unión Europea y la Unión Africana hayan adquirido una relevancia notable en la última década. Sin duda, también sería preciso abordar en el futuro estas cuestiones desde el ángulo regional que, aunque parezca paradójico, puede haber avanzado más rápidamente en la unión de ambos componentes, Derechos Humanos y cuestiones de género.

Conociendo de primera mano las realidades de la implementación de los Derechos Humanos en una operación de paz, he querido profundizar en ellas en el entorno de las Naciones Unidas y tratar de ver si hay una línea de evolución y de desarrollo a partir del trabajo que realicé en materia de Derechos Humanos y de género en Kosovo. Es preciso no olvidar que las operaciones de mantenimiento de la paz se componen principalmente de contingentes uniformados y armados, ejércitos y policía, que tratan de garantizar la seguridad en el territorio en el que intervienen. Estos han de realizar las funciones que les confieran los correspondientes mandatos, pero ante mi vivencia directa de la entrada de las tropas de la OTAN (KFOR) en Kosovo en medio de una noche del caluroso mes de junio macedonio en 1999, algunas preguntas resultaban inevitables: ¿es así como garantizamos la paz y los Derechos Humanos de la población kosovar, con tanques, ametralladoras y soldados? Mi perspectiva de jurista especializada en Derechos Humanos no casaba con esta imagen, sino que despertaba la contradictio in terminis que pueden suponer las operaciones de mantenimiento de la paz compuestas por ejércitos entrenados para un propósito que no necesariamente coincide con el de éstas. Es evidente que se precisan contingentes uniformados en los territorios en situaciones de postconflicto para poder efectuar las tareas de mantenimiento de la paz, pero también lo es mantener una mirada crítica al respecto. En muchas ocasiones, su presencia abrumadora puede que sólo aporte un miedo inevitable ante el más fuerte; y, si ésta es débil, puede constituirse incluso en blanco de las partes en conflicto. Una apuesta por una transversalización efectiva de los Derechos Humanos y las cuestiones de género en estas operaciones podría quizá constituir un avance y una respuesta a este reto inicial.

En los años finales del siglo XX las cuestiones de género en el contexto de las operaciones de mantenimiento de la paz eran incipientes, con la Resolución 1325 (2000) a punto de ser aprobada, lo que indica que se encontraba prácticamente ausente en los mandatos de las operaciones. Dado el desarrollo en los últimos 21 años de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad, mi interés estriba en intentar buscar vínculos entre, por una parte, el trabajo de género y una nueva orientación menos militarizada y masculinizada de las OMP y, por otra, la relación que las cuestiones de género han de tener con los Derechos Humanos en el marco de estas operaciones. Algunas de las preguntas que he tratado de abordar serían las siguientes: 1) si los Derechos Humanos y las cuestiones de género de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad se encuentran presentes de manera efectiva en el trabajo de las operaciones de mantenimiento de la paz y si es así, de qué manera y por medio de qué instrumentos; 2) si el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Inter-nacional penal resultan un marco jurídico apropiado para abordar las cuestiones de Derechos Humanos y de género en las OMP; 3) Si la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad contribuye a eliminar algunos de los efectos nocivos de las OMP, como la explotación y el abuso sexual, además de aportar al mantenimiento de la paz del siglo XXI un enfoque más cercano a las poblaciones a las que intenta servir.

Estas preguntas genéricas son la base hipotética que ha configurado este análisis y para abordarlas he elegido la metodología de estudios de caso. Las razones para ello se basan en tres factores: 1) permite acercarse al objeto de investigación, el trabajo efectivo en Derechos Humanos y género en las OMP, en un contexto concreto, acercándonos a la dinámica propia de las OMP, al analizar situaciones específicas; 2) facilita la elaboración de conclusiones críticas en relación con la realidad que se analiza y que sirven para consolidar o poner en cuestión el conocimiento del tema; 3) ayuda a profundizar en el tema objeto de estudio que es de difícil identificación y análisis, por la escasez de fuentes al respecto.

He seleccionado como estudios de caso las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) y en Sudán del Sur (UNMISS). Esto se debe a varias razones justificadas: 1) la Misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) existe desde 1999, mientras que la Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur es la más reciente. Se pretende así constatar una posible evolución en el tiempo dentro de las OMP en relación con los componentes de DDHH y de género. 2)UNMIK en Kosovo cuenta con una Administración Provisional con varios pilares y una fuerza militar bajo el comando de la OTAN, la KFOR. La Misión de NNUU en Sudán del Sur incorpora asimismo una fuerza de intervención militar anexa. Se pretende observar de qué forma estos componentes armados han participado de la estructura multidimensional de las operaciones, introduciendo también las cuestiones de DDHH y de género en su trabajo. 3) Ambas misiones se han desplegado con posterioridad a conflictos armados internos en los que ha habido violaciones de derechos humanos. En ambos aún existe inestabilidad política que impide a la población disfrutar de una seguridad y estabilidad necesaria. Se pretende poner de relieve que la acción política efectiva junto a un enfoque rotundo en cuestiones de Derechos Humanos y de género aplicado a estas OMP podrían facilitar la salida a estas situaciones.

Para llegar a tratar de responder las preguntas planteadas, hemos estructurado el análisis abordando los siguientes aspectos, que pueden dividirse en dos partes principales: 1) por un lado, una parte teórica en la que se trata la evolución de las operaciones de mantenimiento de la paz en relación con la incorporación a éstas de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género enmarcadas en la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad, junto con algunos de los retos y de las debilidades de estas operaciones multidimensionales; también se incluye un análisis del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional Penal y su aplicación a estas operaciones, especialmente en lo que respecta a los Derechos Humanos y a los temas de género; por último, se estudia la incorporación de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género a los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz; 2) por otro, una parte práctica en la que hemos incluido los estudios de caso, de Kosovo y de Sudán del Sur, como una forma de poder abordar en detalle el trabajo que se realiza desde la práctica en Derechos Humanos y en género por parte de estas operaciones.

En el Capítulo I nos hemos aproximado a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas tratando de analizar su evolución desde una visión más clásica con mera observancia de fronteras o de alto el fuego, hasta llegar a las actuales operaciones multidimensionales de carácter integrado, que son las que predominan en la actual arquitectura del mantenimiento de la paz. Para ellos hemos procedido primero a conceptualizarlas, dada la ausencia de una definición propia en la Carta de las Naciones Unidas, para después ir desgranando los distintos esfuerzos, fracasos y logros. Se puede quizá afirmar que la historia del mantenimiento de la paz constituye también la historia de las Naciones Unidas y de la guerra y la paz en el planeta. En este transcurrir, insertamos el objeto de nuestro estudio que son, por un lado, los Derechos Humanos y cuándo y de qué forma estos han ido incorporándose a esta evolución; y, por otro, las cuestiones de género que componen la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad.

Para completar este aspecto evolutivo, hemos de considerar las cuestiones de género. La resolución 1325 del año 2000 es nuestro punto de partida, al ser la primera que introdujo las cuestiones de género en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. A ésta le siguen otras resoluciones, incluida la última del mes de abril de 2019, que tratan de desarrollar aspectos concretos de la nutrida resolución 1325 inicial y que configuran la llamada Agenda de Mujer, Paz y Seguridad. Buscaremos en estas resoluciones aquello que se prevé en materia de transversalización de género para las operaciones de mantenimiento de la paz, destacando algunos aspectos como la creación de posiciones de expertos específicas para poder realizarla o para proteger a las víctimas de la violencia sexual derivada del conflicto, los asesores de género.

La constatación de que finalmente los Derechos Humanos y las cuestiones de género son una parte relevante de las actuales operaciones de mantenimiento de la paz, al menos en el plano teórico, la obtenemos del análisis de las políticas y estrategias que el Departamento de Operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas ha realizado tanto en materia de Derechos Humanos como de género. Sin embargo, lo ha hecho a diferentes velocidades y con distintos enfoques, haciendo compleja la incardinación de ambos conceptos y problemáticas. Por último, en este capítulo hemos de mencionar algunos de los retos y de las debilidades que se presentan ante la incorporación de los enfoques de Derechos Humanos y de género en las actuales operaciones multidimensionales integradas, destacando la problemática de las “operaciones reforzadas o robustas” y la explotación y el abuso sexuales por parte de los integrantes de las OMP.

Índice

LISTA DE ABREVIATURAS

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

I
EVOLUCIÓN DE LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ DE LAS NACIONES UNIDAS DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL GÉNERO

1.Derechos Humanos y Género en las Operaciones de mantenimiento de la paz

2.Las Operaciones de mantenimiento de la paz y la progresiva integración de los Derechos Humanos y las cuestiones de género

2.1.La integración de los Derechos Humanos, de menos a más

2.1.1.La primera década del siglo XXI: una visión más amplia

2.1.2.Impulsar y evaluar: dos acciones fundamentales para avanzar en la incorporación de los Derechos Humanos a las operaciones de mantenimiento de la paz

2.1.2.1.De la evaluación a la estrategia: las “resoluciones gemelas” en aras de una “paz sostenible” y la confluencia de los derechos humanos y las cuestiones de género

2.2.Las cuestiones de género, de cuasi invisibles al desarrollo de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad

2.2.1.La Resolución 1325 (2000) del Consejo de Seguridad: la piedra angular

2.2.2.El refuerzo de la representación y la participación de la mujer en las operaciones de mantenimiento de la paz

2.2.3.La violencia sexual derivada del conflicto y su desarrollo preponderante en el marco de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad

2.2.3.1.La Resolución 1820 (2008)

2.2.3.2.La Resolución 1888 (2009)

2.2.3.3.La Resolución 1960 (2010) y la Resolución 2106 (2013)

2.2.3.4.La Resolución 2467 (2019): adaptándose a las nuevas realidades de los conflictos

2.2.4.Otras resoluciones relevantes de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad

2.3.La política de transversalización de las cuestiones de Derechos Humanos y de género para las operaciones de mantenimiento de la paz de las NNUU

2.3.1.Política de “Derechos Humanos en Misiones Políticas y operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas” (septiembre 2011)

2.3.2.Estrategia de Género del Departamento de operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas (2014-2018)

2.3.3.Política de “Operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas sensibles al género” (febrero 2018)

3.Retos y debilidades de las operaciones multidimensionales reforzadas en materia de Derechos Humanos y de género

3.1.Las operaciones reforzadas: concepto, evolución y retos para el trabajo en Derechos Humanos y cuestiones de género

3.2.La explotación y el abuso sexual en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas: concepto y evolución

3.2.1.Situación actual de la explotación y el abuso sexual en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas

3.2.2.Posibles recomendaciones para la implementación de la política de “tolerancia cero” en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas

II
LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ Y EL DERECHO APLICABLE DESDE UNA PERSPECTIVA DE GÉNERO Y DE DERECHOS HUMANOS

1.El Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Penal Internacional: su aplicabilidad y contenido en el marco de las operaciones de mantenimiento de la paz desde una perspectiva de Derechos Humanos y de género

1.1.Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional de los Derechos Humanos: concepto y confluencias

1.2.Aplicabilidad del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a las operaciones de mantenimiento de la paz

1.3.La óptica de género en el Derecho Internacional Humanitario y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos

1.3.1.Las cuestiones de género y el Derecho Internacional Humanitario

1.3.2.Las cuestiones de género y la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW): Derechos Humanos y género al unísono también en situaciones de conflicto

1.3.2.1.La Recomendación general N.° 30 y la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad de las Naciones Unidas: dos enfoques complementarios

1.3.2.2.El acuerdo entre el Comité de la CEDAW y la Representante del Secretario General para la violencia sexual derivada del conflicto

1.4.Las operaciones de mantenimiento de la paz y el Derecho Internacional Penal: la responsabilidad penal internacional de las operaciones de mantenimiento de la paz

1.4.1.La protección del personal de las operaciones de mantenimiento de la paz

1.4.2.La explotación y el abuso sexual por parte del personal de las operaciones de mantenimiento de la paz y la asunción de responsabilidades

1.4.2.1.El papel de la jurisdicción penal internacional: oportunidades y desafíos

1.4.2.2.La Corte Penal Internacional: competencia para juzgar al personal de las Operaciones de mantenimiento de la paz y reticencias de los Estados

1.4.2.3.La Corte Penal Internacional, los posibles tipos delictivos y los retos para su aplicación en el caso de la explotación y el abuso sexual

2.Evolución de los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz: una base jurídica de actuación

2.1.Los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz finalizadas: los Derechos Humanos y las cuestiones de género adquieren relevancia

2.1.1.Derechos humanos y cuestiones de género “alrededor” del mandato

2.1.2.Los Derechos Humanos y las cuestiones de género en el “centro” del mandato

2.1.3.Las extensiones de los mandatos como un instrumento integrador de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género

2.2.Las operaciones de mantenimiento de la paz en curso y los mandatos inclusivos

2.2.1.Los Derechos Humanos y las cuestiones de género, un objetivo expreso del mandato

2.2.1.1.MONUSCO: un mandato integrador

2.2.1.2.UNAMID en Sudán: una operación de mantenimiento de la paz “híbrida”

2.2.1.3.UNMISS en Sudán del Sur y el refuerzo de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género

2.2.1.4.MINUSMA y MINUSCA, casos de buenas prácticas en la integración de los Derechos Humanos y las cuestiones de género en el mandato

III
EL CASO DE LAS NACIONES UNIDAS EN KOSOVO (UNMIK): UNA ESTRUCTURA DESCENTRALIZADA PARA TRABAJAR EN DERECHOS HUMANOS Y EN CUESTIONES DE GÉNERO

1.El mandato y la estructura de la Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo con especial énfasis en las cuestiones de Derechos Humanos y de género

2.Las “Fuerzas de Kosovo”, Kosovo Forces (KFOR)

2.1KFOR y algunos aspectos controvertidos en la ejecución de su mandato en materia de Derechos Humanos y de género

2.1.1.La protección de las minorías

2.1.2.La detención

2.1.3.Tráfico de mujeres y explotación y abuso sexual

3.Las cuestiones de Derechos Humanos y de género en el trabajo de la Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo

3.1Análisis de la implementación de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género desde 1999 hasta 2008: establecimiento, desarrollo y downscaling

3.1.1La protección de las minorías y algunos factores

3.1.1.1.La repatriación o el regreso de las minorías desplazadas

3.1.1.2.La elaboración de unos estándares normativos como indicadores del cumplimiento de los objetivos de UNMIK, standards before status

3.1.1.3.Los derechos lingüísticos

3.1.2.Las cuestiones de género: de cuasi invisibles a presentes

3.1.3.La Administración Provisional de las Naciones Unidas de 2008 hasta la actualidad

3.1.4.Las minorías y su integración en el nuevo paisaje kosovar

3.1.4.1.El retorno de las comunidades minoritarias

3.1.4.1.1.La participación de las comunidades minoritarias en la sociedad kosovar

3.1.4.2.Los derechos lingüísticos

3.1.5Las cuestiones de género y su evolución

3.2.2.1.La violencia basada en el género y la Administración Provisional de las Naciones Unidas

3.2.2.2.Las acciones de sensibilización sobre cuestiones de género

IV
LA OPERACIÓN DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ DE LAS NACIONES UNIDAS EN SUDÁN DEL SUR, (UNMISS). MANDATO MULTIDIMENSIONAL, DERECHOS HUMANOS Y GÉNERO

1.Antecedentes y evolución de la UNMISS en Sudán del Sur

2.El mandato de UNMISS, especialmente en lo que se refiere a Derechos Humanos y a género

2.1.El mandato desde 2011 hasta 2014

2.2.El reajuste del mandato desde el año 2014 hasta la actualidad

3.La estructura de UNMISS y el seguimiento de su mandato

4.El trabajo realizado en cuestiones de Derechos Humanos y de género

4.1.Metodología de trabajo de la sección de Derechos Humanos de UNMISS

4.1.1.La colaboración con el Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas

4.2.La protección de los civiles

4.3.Asesinatos por razones étnicas

4.4.Detenciones arbitrarias

4.5.Asesoramiento legal y sensibilización en materia de Derechos Humanos

4.6.La protección de la infancia

4.7.Amenazas a la libertad de expresión

4.8.Las cuestiones de género: presentes desde los inicios

4.8.1.La violencia sexual derivada del conflicto

4.8.2.La capacitación en materia de género

ALGUNAS CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

ANEXO: LISTA DE FIGURAS Y TABLAS