Sinopsis

Los autores de esta obra hemos querido tratar uno de los asuntos más complejos del Derecho Administrativo desde un punto de vista sistemático y práctico que ofrezca una utilidad inmediata a los operadores jurídicos. Para este estudio hemos abordado la inactividad y el silencio de la Administración desde sus orígenes hasta la situación normativa actual, considerando la última jurisprudencia y con especial atención a los aspectos procedimentales administrativos y contenciosos.
El ordenamiento jurídico otorga a los poderes públicos unas potestades para intervenir en la sociedad en virtud de unos principios constitucionales como los de legalidad y eficacia. La ausencia de actuación positiva puede derivar en una inactividad que puede calificarse de indeseable si supone dejación de competencias, funciones o incumplimiento de obligaciones legales formales o materiales. La inactividad que analizamos en esta obra es aquella que puede desplegar algún efecto jurídico por suponer una ausencia de actividad junto con una obligación de actuar. En este marco el silencio administrativo es su máximo exponente, como un tipo de inactividad consistente en la falta de respuesta por parte de la Administración en plazo.
Para el mejor análisis hemos iniciado la obra con una introducción que permite pasar a la definición de diferentes conceptos relevantes para comprender los efectos jurídicos de la inactividad como la obligación de resolver, la caducidad y la prescripción, así como el silencio positivo y negativo.
A continuación tratamos el procedimiento administrativo, destacando aspectos como los plazos para resolver y recurrir, la suspensión de los mismos, la posibilidad de ampliación y el cómputo. La revisión de los actos producidos por silencio y la caducidad de los procedimientos y las medidas cautelares en el marco del silencio e inactividad son otros aspectos relevantes del procedimiento administrativo que se analizan en la obra.
Hemos querido dar un tratamiento diferenciado a algunos supuestos especiales de silencio o inactividad como: la responsabilidad patrimonial y procedimientos sancionadores como especialidades del procedimiento general, la expropiación forzosa, el acceso a la información pública, el silencio en las reclamaciones previas a la vía judicial social o civil, en materia de gestión de personal, de urbanismo y licencias administrativas, en los procedimientos tributarios o en los aspectos sobre subvenciones.
Finalmente, buscando la utilidad práctica de la obra se dedica una parte del libro a las reclamaciones en vía jurisdiccional por el silencio o inactividad, analizando aspectos como el objeto del recurso, la impugnación de la inactividad material, los plazos procesales para recurrir y el siempre interesante tema de la impugnación por falta de reglamentación o la ejecución de sentencias condenatorias por inactividad o silencio.
Para remarcar el carácter práctico de la obra se han realizado una serie de modelos administrativos y formularios de utilidad, que se han incluido en cada uno de los apartados en los que podían resultar útiles para los operadores jurídicos ya desde el prisma del interesado ya desde el del gestor de la Administración.

Índice

Abreviaturas 15
Prólogo 17
D. Salvador Jiménez Ibáñez
I. Introducción y conceptos
Leopoldo J. Gómez Zamora
Víctor Ernesto Alonso Prada
Roberto Mayor Gómez
I.1. Introducción 27
1.1. Los orígenes del Derecho Administrativo y del procedimiento administrativo 27
1.2. La inactividad en el derecho español 31
1.2.1. La inactividad de la Administración y sus elementos 31
1.2.2. Clases de inactividad 33
1.3. El silencio administrativo en el derecho español: inactividad formal y evolución 34
I.2. Conceptos 38
2.1. La inactividad de la Administración y el silencio 38
2.2. La obligación de resolver por parte de la Administración 52
2.2.1. Normativa 52
2.2.2. Exégesis del artículo 21 de la LPACAP 53
A) Introducción 53
B) La obligación de resolver como respuesta de cumplimiento del principio de buena Administración 54
C) El silencio como ficción jurídica 57
D) La imposibilidad de adquirir derechos contra la Hacienda Pública por la vía del silencio 59
E) El silencio en el acceso al empleo público 61
F) La excepción a la obligación de resolver 63
G) La obligación de resolver en el ámbito tributario 63
2.3. La caducidad y la prescripción 64
2.3.1. Introducción 64
2.3.2. La caducidad 65
2.3.3. La prescripción 73
2.3.4. La prescripción de la acción 73
2.3.5. La prescripción de las infracciones 75
2.3.6. La prescripción de las sanciones 76
2.4. El silencio positivo y el silencio negativo 77
2.4.1. Introducción 77
2.4.2. El silencio administrativo positivo 78
A) Antecedentes 78
B) Regulación vigente 80
C) La revisión del acto presunto positivo 82
D) La inoperatividad de la regla general 84
2.4.3. El silencio negativo 84
A) Antecedentes 84
B) El silencio administrativo negativo en la redacción originaria de la LRJPAC 88
C) El silencio administrativo en la LRJPAC (tras la modificación de la Ley 4/1999) 89
D) Regulación vigente 90
E) La obligación del agotamiento de la vía administrativa previa 91
2.5. La vía de hecho 94
II. Procedimiento
Leopoldo J. Gómez Zamora
Belén López Donaire
Ana María Rodríguez Martín
Tomás Navalpotro Ballesteros
II.1. Procedimiento silencio 101
1.1. Procedimiento general 101
1.1.1. Plazo máximo de notificación de la resolución 104
1.1.2. Cómputo del plazo máximo para resolver 105
A) Inicio del plazo para resolver 105
B) Final del plazo para resolver 108
C) Plazo para recurrir jurisdiccionalmente el silencio 109
1.1.3. Deber de la Administración de informar a los interesados del plazo máximo y de los efectos que pueda producir el silencio administrativo 110
1.1.4. Supuestos de suspensión del plazo para resolver 113
A) Causas de suspensión potestativas 114
B) Causas de suspensión imperativas 130
1.1.5. La ampliación del plazo máximo para resolver y notificar. La ampliación de plazos en trámites del procedimiento 138
A) La ampliación del plazo máximo para resolver y notificar la resolución 139
B) La ampliación de los plazos en trámites prevista en el art. 32 de la Ley 39/2915 153
C) Compatibilidad de la ampliación de plazos parciales en trámites con respecto al plazo máximo de resolución y notificación 157
1.2. Efectos del silencio administrativo 158
1.2.1. Aspectos comunes aplicables a todo tipo de procedimientos 158
1.2.2. El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte 163
1.2.3. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio 183
1.3. La revisión en los actos por silencio administrativo positivo 195
1.3.1. Revisión de oficio de los actos administrativos producidos por silencio administrativo. Novedades que introdujo la Ley 39/2015 196
A) Revisión de actos nulos 196
B) Actos anulables. Declaración de lesividad 199
C) Revocación de actos y rectificación de errores 201
D) Especialidades de la revisión de actos en materia de prestaciones en materia de seguridad social 202
1.4. El silencio en el recurso de alzada. Particularidades en supuestos sancionadores 205
1.5. El certificado de actos presuntos 212
II.2. La caducidad en los procedimientos iniciados a instancia de parte 218
II.3. Medidas cautelares en el marco del silencio o inactividad 220
3.1. Suspensión en vía administrativa 220
3.2. Las medidas cautelares y el silencio 222
3.3. Medidas cautelares en los casos de inactividad 228
III. Supuestos especiales de silencio o inactividad
Antonia Gómez Díaz-Romo
Ángel Quereda Tapia
Víctor Ernesto Alonso Prada
Ana María Rodríguez Martín
Carlos Mª Rodríguez Sánchez
Yolanda Hernández Villalón
Leopoldo J. Gómez Zamora
III.1. Silencio e inactividad en procedimientos de responsabilidad patrimonial 231
III.2. El silencio en los procedimientos sancionadores 244
III.3. El silencio en el requerimiento entre administraciones 250
3.1. Normativa aplicable 250
3.2. Exégesis 251
3.2.1. Introducción 251
3.2.2. La trascendencia procesal del art. 44 de la LJCA como motivo de extemporaneidad de los recursos jurisdiccionales 251
III.4. El silencio en la expropiación forzosa 254
4.1. El plazo para resolver el procedimiento expropiatorio. La aplicación de las reglas establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas 255
4.2. El procedimiento expropiatorio: un procedimiento de oficio o un procedimiento a solicitud del interesado 260
4.3. Las consecuencias de la no resolución en plazo de los procedimientos expropiatorios 265
4.4. Las consecuencias de la no resolución en plazo en la retasación y en la reversión 274
III.5. El silencio administrativo en los procedimientos de acceso a la información pública: el carácter básico del silencio negativo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y la STC 104/2018, de 4 de octubre (Tol 6877710) 275
5.1. Antecedentes 275
5.2. El estado de opinión previo a la sentencia 104/2018 277
5.2.1. Planteamiento general 277
5.2.2. El silencio negativo y sus razones. perspectiva crítica 278
A) La transparencia en su conexión con competencias tanto del estado como de las comunidades autónomas 279
B) El silencio administrativo como institución de garantía ¿de los particulares o de la administración? 280
C) El silencio negativo como institución para la garantía de los derechos en conflicto con la transparencia 281
D) El silencio positivo ante los órganos autonómicos de garantía del derecho de acceso 284
5.3. Comentario a la STC 104/2018, de 4 de octubre (Tol 6877710) 285
5.3.1. Un juicio de constitucionalidad mediata: requisitos 285
5.3.2. El título competencial estatal: procedimiento administrativo común 287
5.3.3. Una lectura alternativa a la jurisprudencia constitucional: el voto discrepante 291
III.6. El silencio o la inactividad frente a reclamaciones previas a la vía judicial social o civil 294
6.1. Regulación de las reclamaciones previas a la vía judicial social o civil 294
6.1.1. Antecedentes 294
6.1.2. Regulación actual 297
A) Ámbito civil 297
B) Ámbito laboral 298
6.2. El silencio o la inactividad frente a reclamaciones previas a la vía judicial social o civil 299
6.2.1. Ámbito civil 300
6.2.2. Ámbito social 300
III.7. El sentido del silencio en los procedimientos de gestión de personal 308
III.8. El silencio en el urbanismo y en las licencias urbanísticas 315
8.1. Antecedentes 315
8.2. El silencio en las licencias urbanísticas 317
8.3. El silencio en el planeamiento urbanístico 322
8.3.1. Instrumentos de planeamiento de iniciativa pública 322
8.3.2. Instrumentos de planeamiento de iniciativa privada 323
8.3.3. El silencio en los proyectos de actuación, instrumentos de gestión y ejecución urbanística 323
III.9. El silencio en los procedimientos tributarios 324
9.1. Normativa aplicable 326
9.2. El silencio administrativo como modalidad de finalización de los procedimientos tributarios 327
9.3. Silencio administrativo: procedimientos tributarios generales 329
9.4. Efectos del silencio en los procedimientos tributarios iniciados a instancia de parte 332
9.4.1. Régimen general 332
9.4.2. Algunos supuestos singulares de procedimientos iniciados a instancia de parte respecto los que no hay previsión clara del sentido del silencio administrativo 334
9.5. El sentido del silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio 337
9.6. Los efectos del silencio administrativo en los procedimientos de impugnación de actos 339
9.7. Consecuencias del silencio en aspectos conexos 340
9.8. Jurisprudencia: dos pronunciamientos destacados [STS de 15 de junio de 2015 (recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 1762/2014 (Tol 5186050), STS de 28 de mayo de 2020, recurso de casación núm. 5751/2017 (Tol 7966258)] 341
9.9. Conclusiones 342
III.10. El silencio en las subvenciones 342
IV. Reclamación judicial por silencio o inactividad
Ángel Quereda Tapia
Víctor Ernesto Alonso Prada
Roberto Mayor Gómez
Leopoldo J. Gómez Zamora
IV.1. La inactividad de la administración como objeto del recurso contencioso-administrativo 345
IV.2. Silencio administrativo y recurso por inactividad 356
2.1. La distinción entre la inactividad formal (silencio administrativo) y la inactividad material: su tratamiento y consecuencias procedimentales 356
2.2. La revisión jurisdiccional del silencio administrativo 358
2.3. El recurso contencioso-administrativo por inactividad material de las administraciones públicas 359
IV.3. Plazo para recurrir el silencio 368
IV.4. La inactividad reglamentaria: impugnación por inactividad por falta de reglamentación 375
4.1. La inactividad reglamentaria 375
4.2. Los recursos jurisdiccionales contra los reglamentos 376
4.3. Efectos jurídicos de la inactividad 377
4.4. Evolución de la jurisprudencia en relación con la inactividad reglamentaria 380
IV.5. La ejecución de sentencias condenatorias por inactividad o silencio 384
5.1. Ejecución de sentencias dictadas en los recursos contra la inactividad material 384
5.2. Ejecución de sentencias dictadas en los recursos por silencio 385
5.2.1. Resoluciones judiciales sobre silencio administrativo negativo 385
5.2.2. Resoluciones judiciales sobre silencio administrativo positivo 386
IV.6. La impugnación de la vía de hecho 390
Anexo. Modelos y formularios
Elementos comunes 400
A los formularios 400
A los modelos 401
Bibliografía
Bibliografía I. Introducción y conceptos 403
Bibliografía II. Procedimiento 403
Bibliografía III. Supuestos Especiales de silencio o inactividad 405
Bibliografía IV. Reclamación judicial por silencio o inactividad 407