Sinopsis

La separación (acordada con el Estado matriz) y la secesión (unilateral) de entidades territoriales -de especial interés y actualidad en España por los proyectos independentistas de distintos partidos políticos- plantea numerosas cuestiones de Derecho interno y de Derecho Internacional y de la Unión Europea que son objeto de análisis y estudio en este libro.

El interés de los miembros del equipo de investigación, autores de los diferentes trabajos que componen el presente volumen por abordar científicamente, desde la óptica del Derecho interno y del Derecho Internacional Público, la secesión de entidades territoriales no es nuevo. No es ajeno a ello el hecho de ser todos ellos ciudadanos de un Estado democrático y de Derecho –España– seriamente amenazado en su integridad territorial y en sus libertades por nacionalismos periféricos con mayor o menor peso y presencia en algunas de las Comunidades Autónomas que conforman España y cuyo objetivo es la separación o, incluso la secesión unilateral.

Aunque hoy apenas se recuerde y muchos prefieran no hablar de ello y correr un tupido velo (lo que no es posible dadas las enormes secuelas que produjo), es en ese contexto desintegrador y con este fin en el que tuvo lugar durante más de cinco décadas el terrorismo practicado por la organización terrorista nacionalista vasca ETA. Entonces, sostenido y apoyado por el nacionalismo vasco radical y brazo político de aquella conformado por Herri Batasuna y otros partidos adláteres creados sucesivamente para tratar de burlar –sin éxito– las sucesivas ilegalizaciones –avaladas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos–de que fueron objeto. En la actualidad, todavía comprendido y sin ser deslegitimado por los sucesores de aquellos: Sortu y Bildu, legalizados fraudulentamente por el Tribunal Constitucional en el marco de la negociación del Presidente Zapatero con ETA.

Entonces y ahora, también comprendido por el Partido Nacionalista Vasco como acreditan tanto la hemeroteca como las actas municipales y parlamentarias correspondientes a los distintos Parlamentos en los que ese partido político ha tenido y tiene presencia (tanto en los tres Territorios Históricos del País Vasco como en el autonómico y en el Congreso de los Diputados), que recogen fidedignamente sus pronunciamientos al respecto. Lo manifestó de un modo cristalino uno de sus últimos presidentes: “unos mueven el árbol y otros recogen las nueces”.

Ese interés en abordar la secesión de las entidades territoriales desde una perspectiva científica seria y rigurosa pudo, por fin materializarse, al obtener en convocatoria competitiva el Proyecto de Investigación DER2016-76312-P: “Consecuencias jurídicas de la secesión de entidades territoriales de un Estado con especial referencia a las implicaciones en materia de derechos humanos. Enseñanzas para España”, financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016.

La publicación del presente volumen tiene lugar dentro del mismo proyecto de investigación y comprende parte de los trabajos realizados por los integrantes del equipo investigador pertenecientes a los campos científicos del Derecho Internacional Público y del Derecho Constitucional e integrados en las Universidades Complutense (profesores Ana Gemma López Martin, José Antonio Perea Unceta y Javier Chinchón Álvarez) y Rey Juan Carlos (profesores José Manuel Vera Santos, Pablo Fernández de Casadevante Mayordomo y el autor de estas líneas), a los que se añade el del Embajador y Profesor José Ramón Remacha Tejada, quien amablemente aceptó mi invitación a redactar un trabajo sobre las cuestiones pendientes en algunas de las fronteras que tiene España con los Estados vecinos; problemática que conoce muy bien.

Por lo que se refiere al objeto de estudio, es innegable que tanto la separación (acordada con el Estado matriz) como la secesión (unilateral) de entidades territoriales es una cuestión de especial interés y actualidad en España. No sólo ahora sino desde hace tiempo, como consecuencia de los proyectos independentistas y secesionistas de distintos partidos políticos existentes en algunas Comunidades Autónomas.

Con el transcurso de los años, la pasividad del Estado en materia educativa y el abandono de su presencia en determinados territorios (en particular el País Vasco y Cataluña) como contrapartida al apoyo recibido de los nacionalismos vasco y catalán en el Congreso de los Diputados para gobernar, lo que entonces eran meras expectativas políticas han transmutado hasta el punto de convertirse en un serio problema que se ha extendido a otra Comunidades Autónomas y que amenaza seriamente la integridad territorial de España.

Desde esos nacionalismos desintegradores se distorsiona y se falsea la realidad afirmando que el Derecho avala la legalidad y la legitimidad de su proyecto separatista (incluso aunque el mismo fuera decidido unilateralmente), invocándose en apoyo del mismo un inexistente derecho de autodeterminación (reconvertido en un no menos inexistente “derecho a decidir”). El atrevimiento llega hasta el punto de fundamentar tal pretensión en el Derecho Internacional aún a sabiendas de que este ordenamiento no reconoce tal cosa. Les da igual.

Sin embargo, y pese a tales pretensiones falseadoras de la realidad, lo cierto es que tanto la separación acordada como la secesión unilateral, lejos de ser pacíficas (como pretenden los diferentes nacionalismos) plantean numerosas cuestiones de índole jurídica tanto en el Derecho interno del Estado como en el Derecho Internacional y en el de la Unión Europea. Y todas ellas, escapan a la voluntad y a la decisión de la entidad territorial que pretende la separación o la secesión.

Las más relevantes de ellas son objeto de análisis y de estudio en este libro desde una doble perspectiva jurídica: interdisciplinar y global. Interdisciplinar, desde las ópticas fundamentales del Derecho Constitucional español y Comparado y del Derecho Internacional y de la Unión Europea. Global, centrando la atención en las cuestiones más relevantes vinculadas a la separación y a la secesión de entidades territoriales: el derecho de autodeterminación de los pueblos, la garantía de la unidad e integridad del Estado, el acceso a la estatalidad, la formación del Estado, el reconocimiento de Estados, la sucesión en los tratados de fronteras y de régimen territoriales, la sucesión en la condición de miembro de las Organizaciones Internacionales en las que lo es el Estado matriz, la sucesión en las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos vigentes en el territorio en cuestión y, por último, las medidas constitucionales que puede adoptar el Estado en su Derecho interno para hacer frente a la amenaza desintegradora.

Como puede comprobarse a lo largo de las páginas que siguen a esta breve presentación, esta tarea colectiva es acometida desde el rigor científico. Un rigor sustentado tanto en el examen de la práctica de los Estados y de las Organizaciones Internacionales como en la jurisprudencia de tribunales nacionales (en particular, la de los Tribunales Constitucionales de los Estados con entidades territoriales con pretensiones secesionistas o independentistas como España, Canadá, Reino Unido, Italia, Alemania, EEUU) e internacionales (Corte Internacional de Justicia, Tribunal de Justicia de la Unión Europea y Tribunal Europeo de Derechos Humanos).

Confiamos en que el resultado final de este trabajo colectivo realizado desde la perspectiva de España y que el lector tiene ahora en sus manos contribuya a proporcionar a todo aquel que realmente lo desee, el conocimiento riguroso y veraz del modo en el que tanto el Derecho interno de la práctica totalidad de los Estados como el Derecho Internacional y el de la Unión Europea abordan la secesión de entidades territoriales, así como sus respuestas a la misma. Podrá comprobar entonces que ni el Derecho ni la práctica de los Estados y Organizaciones Internacionales, ni la jurisprudencia de los tribunales nacionales e internacionales avalan las tesis que pretenden los nacionalismos periféricos en España y en otros países. Muy al contrario, lo que se desprende de ese Derecho, de esa práctica y de esa jurisprudencia nacional e internacional es un desmentido y una negativa radicales de las teorías y fundamentaciones que esos nacionalismos de todo tipo utilizan para argumentar sus posiciones desintegradoras.

Índice

Relación de autores
Presentación
Capítulo 1. La ausencia de fundamentación de la secesión en el derecho de libre determinación de los pueblos y en la violación grave de los derechos humanos (JOSÉ ANTONIO PEREA UNCETA)
Capítulo 1
La ausencia de fundamentación de la secesión en el derecho de libre determinación de los pueblos y en la violación grave de los derechos humanos

JOSÉ ANTONIO PEREA UNCETA

Profesor Contratado Doctor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid

Sumario:

I.El fenómeno de la secesión como forma de creación de estados
II.El derecho de libre determinación de los pueblos y la secesiónIII.La violación de los derechos humanos y la secesión: construcción emergente de una doctrina de la secesión-remedio
1.La construcción del régimen de libre determinación para los supuestos de pueblos bajo dominación colonial
2.La ausencia de autodeterminación externa en la regulación internacional de los derechos de los pueblos indígenas y las minorías nacionales
IV.Consideraciones finales
V.Bibliografía consultada

I. EL FENÓMENO DE LA SECESIÓN COMO FORMA DE CREACIÓN DE ESTADOS

El proceso de descolonización desarrollado entre 1947 y 1975, desde la India británica hasta las colonias portuguesas, supuso una revolución en la composición de la comunidad internacional y en las relaciones de poder, pues se triplicó el número de sujetos estatales y se destruyeron los imperios (coloniales) que habían regido durante buena parte de la historia moderna la política internacional. Aunque fue un fenómeno traumático en sus inicios, en los años sesenta del siglo XX se alcanzó un consenso general –incluso entre las potencias más perjudicadas por este proceso– sobre la obligatoriedad y el régimen jurídico de la descolonización, a pesar de que en las últimas décadas se haya ido completando con los casos más renuentes y de que todavía haya situaciones pendientes. No obstante, como manifiesta CASTELLINO, a pesar del consenso alcanzado sobre el derecho de libre determinación de los pueblos en el ámbito colonial, quedan todavía sin responder preguntas tan importantes y que califica como “vitales”: si el derecho a la autodeterminación tiene validez en el contexto internacional poscolonial; en caso afirmativo, qué pueblos tienen derecho a reclamarlo; y, en caso negativo, si la situación jurídica al respecto necesita ser acomodada a las realidades políticas cambiantes1).

Aunque la proliferación de Estados en la comunidad internacional se ha debido en los últimos sesenta años principalmente a la descolonización, también hay algunos casos de fusiones (Yemen), absorciones (Alemania) y separaciones (Montenegro). Sin embargo, los supuestos más traumáticos –por su impacto político y en la seguridad internacional– son sin duda alguna las secesiones. En el siglo XX las secesiones completadas por sus promotores y admitidas por la comunidad internacional se circunscriben a los casos de Panamá (1903), Finlandia (1918), Mongolia (1921), Bangladesh (1971), Estonia, Letonia y Lituania (1991), Eslovenia, Croacia y Macedonia (1991), Bosnia-Herzegovina (1992), Eritrea (1993) y Sudán del Sur (2011). Son supuestos que comparten unas características que contribuyen a delimitar el concepto de secesión: que se ha producido una segregación efectiva de una parte del territorio y de la población de un Estado preexistente para acceder a la estatalidad, y que este proceso se ha realizado al margen de la descolonización y –al menos en una fase inicial del mismo– sin el consentimiento del “Estado matriz” (parent State).

En torno a estos elementos definitorios se plantean algunas cuestiones problemáticas. Así, en primer lugar, debemos aclarar que la secesión es un fenómeno de naturaleza compleja y casuística variada. Comienza en el ámbito interno de los Estados en la forma de reivindicaciones nacionalistas en sociedades heterogéneas. La diferenciación objetiva –por la cultura, lengua, religión, raza, economía, etc.– de los grupos que habitan en estas sociedades no siempre conduce a una movilización colectiva, sino que se expresa en una convivencia social más o menos conflictiva según se van superando discriminaciones, desigualdades, etc., en el caso de que las haya. Solo en algunos casos la existencia de tensiones entre los grupos que conforman estas sociedades culmina en enfrentamientos políticos e incluso en conflictos armados internos, tendentes en la mayoría de los casos, no a la secesión de una parte del territorio, sino al dominio de un grupo sobre otros, como sucedió, por ejemplo, en Ruanda en 1994 entre hutus y tutsis. En otros casos, sin embargo, de forma pacífica, o con desórdenes públicos, desobediencia de autoridades locales o incluso rebelión armada, se suele recurrir a la figura de la declaración unilateral de independencia, caracterizada simplemente por la falta de consenso con los representantes del Estado. En este momento crítico es cuando puede trascender la repercusión del proceso secesionista al ámbito internacional, pues suele ocurrir o bien que un Estado les apoye –política, económica o militarmente– en los casos en los que esa población minoritaria del Estado comparte características con la propia de un Estado vecino (por ejemplo, Turquía en 1974 para ayudar a los turcochipriotas) o bien que se inicie un reconocimiento progresivo de la entidad secesionista (como en el caso de Eslovenia y Croacia reconocidas prematuramente, en diciembre de 1991, por Alemania). La culminación de este proceso se produce cuando el Estado matriz reconoce finalmente la pérdida de esa parte de su territorio soberano y acepta su subjetividad internacional. Es lo que se denomina “éxito final”, que descorcha la botella sellada por el Estado menguante para que sus países vecinos, especialmente los socios y aliados, puedan entablar relaciones diplomáticas y comerciales normales con el nuevo Estado.

Distinguimos, en segundo lugar, entre secesión y separación, puesto que esta segunda forma de creación de Estados se caracteriza por el consentimiento entre el Estado matriz y el “separado” o entre todos los que sustituyen al preexistente, en el caso de que éste desaparezca. En el primer supuesto valdría el ejemplo del Tratado de Belavezha de 8 de diciembre de 1991 por el que se separan de Rusia (continuadora de la URSS) los nuevos Estados de Ucrania, Moldavia, Georgia, Armenia, etc., y para el segundo es paradigmático el acuerdo para la disolución de la antigua Checoslovaquia y la creación de las Repúblicas Checa y Eslovaca a finales de 1992. No obstante, es preciso analizar en cada caso esa falta de consentimiento que caracteriza la secesión como forma de creación de Estados. En algunos supuestos la objeción del Estado matriz es solo inicial, de tal modo que, transcurrido un tiempo, se impone una suerte de pragmatismo (Mongolia, independiente desde 1924, es reconocida plenamente por China en 1951). En otros casos, la aceptación de la celebración de referéndums de autodeterminación es prácticamente impuesto en los acuerdos de paz tutelados internacionalmente que dan por finalizados los conflictos armados secesionistas (Acuerdos de Londres de 1991 para Eritrea o Acuerdo de Navaisha de 2005 para Sudán del Sur)2). En ambos casos hay una falta de consentimiento inicial, evidenciado en la mayor de los supuestos con conflictos armados, y una aceptación de la segregación posterior a tales guerras y previo a las consultas a la población o posterior a las guerras o desórdenes internos e incluso a la declaración de independencia. Por ello, lo relevante para distinguir entre separación y secesión es que en alguna fase del proceso haya habido una falta de consentimiento del Estado matriz.

En tercer lugar, en relación con la finalidad de la segregación territorial y poblacional, es característico de la secesión que la entidad rebelde pretenda convertirse en un nuevo Estado3). Sin embargo, también hay procesos secesionistas que conducen finalmente, o incluso ya estaban en su intención inicial, a la integración en otros Estados vecinos. Es el caso del proceso de segregación de Crimea respecto de Ucrania y su inmediata integración en Rusia, puesto que en la declaración de independencia de 11 de marzo de 2014 se afirma primero que la República de Crimea es “un Estado independiente y soberano” y seguidamente que tras la oportuna consulta ofrecerá a la Federación de Rusia integrarse en ella mediante un tratado internacional4). Estas situaciones responden al fenómeno –tan característico en la Europa de la etapa posterior a la unificación italiana y del período de entreguerras– conocido como “irredentismo”, aunque en sentido inverso, esto es, desde el territorio con población semejante por razones históricas, étnicas, religiosas, etc. hacia el “Estado afín” (skin State), generalmente alentado o incluso apoyado decisivamente por éste. En estos supuestos también hay un proceso secesionista, puesto que se produce una segregación del territorio desde el interior del Estado y sin su consentimiento, y por tanto con la misma violación de su integridad territorial, pero sin que se materialice definitivamente en un acceso a la estatalidad.

Por lo expuesto en estas observaciones, coincidimos en buena parte con las definiciones aportadas por la doctrina, especialmente con los autores que añaden expresamente la conducta ilícita en que consiste la secesión. Así, para CRAWFORD, “may be defined as the creation of a State by the use or threat of force without the consent of the former sovereign”5). Sin duda, la ausencia de consentimiento del Estado matriz implica una violación de la integridad territorial del Estado, protegida amplia y sustancialmente en el ordenamiento jurídico internacional, desde el artículo 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas hasta la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de 1970, especialmente si conlleva otras violaciones graves cometidas por terceros Estados como la de no usar la fuerza o la de no intervención en los asuntos internos; por eso es ciertamente adecuada la definición propuesta. Sin embargo, no nos parecen acertadas algunas definiciones propuestas por la doctrina o la jurisprudencia, como la que se recoge en el dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998 sobre la cuestión del referéndum de independencia de Quebec,

“secession is the effort of a group or section of a state to withdraw itself from the political and authority of that state, with a view to achieving statehood for a new territorial unit the international plane”.

En esta definición no se hace referencia al consentimiento del Estado matriz y se condiciona al objetivo final de acceder a la estatalidad. Acerca de la primera condición, resulta obvio, pues si no habría “separación” y no se incurriría en ilicitud ni interna ni internacional. En cuanto al segundo elemento, ya hemos advertido de las intenciones irredentistas de algunos movimientos secesionistas, y si observamos alguno de los ejemplos actuales de procesos secesionistas en curso, en lo que solemos denominar “entidades de facto ”, podemos comprobar que hay evidencias de algún tipo de integración en su Estados afines. Así sucede respecto de Nagorno-Karabaj, segregada de hecho de Azerbaiyán en 1991 y con unos lazos tan estrechos con la vecina Armenia que hasta la Corte Europea de Derechos Humanos (CEDH) ha afirmado que en apariencia son prácticamente el mismo Estado6).

Hay que señalar, asimismo, que no todos los procesos secesionistas son exitosos. Por el contrario, junto a los casos citados anteriormente hay otros que no consiguieron culminar el proceso secesionista pues sus impulsores fueron derrotados en los conflictos armados desencadenados contra su Estado matriz, como Katanga (en Congo, 1960-1863), Biafra (en Nigeria, 1967-1970), el Sultanato de Aceh (1976-2005), Tamil Ealan (en Sri Lanka, 1990-2009), Bougainville (en Salomón, 1990-1997), la República Serbia de Krajina (en Croacia, 1991-1995), la República Sprska (en Bosnia-Herzegovina, 1992-1995), la República Chechena de Ichkeria y el Emirato del Cáucaso (en Rusia, 1992-2000), Anjouán (en Comoros, 1997-2008), Azawad (en Mali, 2012-2013), la República de la Nación Mora (en Filipinas, 2013) o el denominado Estado Islámico de Iraq y Levante (ISIS, Islamic State of the Iraq and the Levant, en Iraq 2014-2017 y en Siria 2006-2019).

Junto a las secesiones completas y aceptadas internacionalmente, señaladas en primer lugar, y estas secesiones frustradas, hay otros supuestos tipificables como las completadas y sin embargo rechazadas (República Turca del Norte de Chipre, desde 1974, Transnistria, en Moldavia, desde 1990, Nagorno-Karabaj, en Azerbaiyán, desde 1991, o Abjasia y Osetia del Sur, en Georgia, desde 1992) o simplemente ignoradas (Somaliland, desde 1991), que hemos denominado “entidades de facto”. También hay, por último, algún caso singular de secesión no concluida, como el territorio serbio de Kosovo, que pese al reconocimiento de un centenar de Estados y algunas opiniones doctrinales7), carece de todos los elementos prescritos en la Convención de Montevideo de 1933 sobre los Derechos y Deberes de los Estados, puesto que si bien cuenta con un territorio y una población, carece sin embargo de una organización política que los administre efectivamente con exclusividad de otros sujetos internacionales8). Esto es así puesto que desde 1999, y con fundamento en la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad, de 10 de junio de 1999, quien ejerce la representación internacional de Kosovo es el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas, asistido por la Misión de Naciones Unidas para Kosovo (MINUK), con potestad sobre las instituciones autónomas provisionales creadas por las Naciones Unidas.


Capítulo 2. La secesión vía reforma constitucional en el Derecho Comparado. Ni sí ni no, ni blanco ni negro… (PABLO FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE MAYORDOMO)
Capítulo 3. El derecho de autodeterminación: una lectura desde España (CARLOS FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI)
Capítulo 4. La formación del Estado en el ordenamiento jurídico internacional. Prontuario para entidades secesionistas (ANA GEMMA LÓPEZ MARTIN)
Capítulo 5. El papel del reconocimiento en el acceso a la estatalidad y la obligación de no reconocer como Estado a una entidad secesionista (ANA GEMMA LÓPEZ MARTIN)
Capítulo 6. Secesión y sucesión en materia de tratados de fronteras y regímenes territoriales: España (CARLOS FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANÍ)
Capítulo 7. Regreso a la frontera en Andorra, Olivenza, Ceuta, Melilla y Gibraltar (JOSÉ RAMÓN REMACHA TEJADA)
Capítulo 8. Secesión y sucesión (imposible) en la cualidad de miembro de la Organización Internacional (CARLOS FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE ROMANI)
Capítulo 9. Responsabilidad internacional del Estado y fenómenos de secesión: régimen general y particularidades en el ámbito del Derecho internacional de los derechos humanos. Especial atención a la práctica del Consejo de Europa (JAVIER CHINCHÓN ÁLVAREZ)
Capítulo 10. Secesión y derecho de excepción. A vueltas con el estado de alarma en España (JOSÉ MANUEL VERA SANTOS)