Sinopsis

Relación de autores
1. La importancia del espacio agrario periurbano (REYES MARZAL RAGA)
Primera Parte
Capítulo 1. Tarde, mal o nunca: la evolución de las propuestas normativas para la preservación de la huerta de Valencia (VÍCTOR SORIANO I PIQUERAS)
Capítulo 2. La huerta de València: una regulación integral y singular (REYES MARZAL RAGA)
Capítulo 3. Usos y actividades en suelo no urbanizable en el ámbito de la ley y del plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València (EDUARDO GARCÍA-LEONARDO TOBARRA y VICENTE DOMÉNECH GREGORI)
Capítulo 4. Los enclaves y los sectores de recuperación de la Huerta de València (CLAUDIA GIMENO FERNÁNDEZ)
Capítulo 5. Planificación y protección ambiental del suelo agrícola. El caso de la Huerta de Valencia (MERCEDES ALMENAR-MUÑOZ)
Capítulo 6. La rentabilización de la Huerta de València como herramienta para su conservación (Mª DEL CARMEN DE GUERRERO MANSO)
Capítulo 7. Medidas fiscales para la protección de la Huerta de València (SALVADOR MONTESINOS OLTRA)
Capítulo 8. La importancia del agua en la Ley de l’Horta de València: una mención al patrimonio hidráulico (VÍCTOR BETHENCOURT RODRÍGUEZ)
Capítulo 9. Aproximación al singular sistema para la solución de conflictos en la Huerta tradicional de Aldaya (JOSÉ BONET NAVARRO)
Capítulo 10. Las implicaciones cartográficas en la regulación de la Huerta de València (XABIER NAVARRO I GARCIA)
Capítulo 11. Un futur utòpic? sobre els efectes de dos dècades de polítiques de mobilitat i protecció de l'horta a València des d'una perspectiva sostenible (ANDRÉS BOIX PALOP)
Segunda Parte
Capítulo 12. La crisis de los Rohingya en clave de dominio de tierra (VICTORIA CAMARERO SUÁREZ)
Capítulo 13. Tratamiento de las convicciones religiosas de los pueblos indígenas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (NÚRIA REGUART SEGARRA)
Capítulo 14. Explotación agraria en África. Acuerdo de Cotonú y acaparamiento de tierras (MÓNICA MORENO ISKANDAR, PAULA NAVARRO TORRENTS y FRANCISCO BALLESTER MASIA)

II. EL NUEVO MARCO NORMATIVO DE LA HUERTA DE VALÈNCIA. LA ESTRUCTURA DE LA OBRA

El objeto de esta obra, escrita por distintos profesores e investigadores universitarios, es el estudio de la problemática que afecta al espacio periurbano y a los suelos rurales con singulares valores. Las reiteradas demandas sociales de regulación y la reciente aprobación de un amplio marco regulador para la Huerta de València nos ofrecen una inmejorable oportunidad para la elaboración de un variado conjunto de trabajos cuya sistemática responde a la identificación de los problemas que este territorio ha mostrado. Es por ello que la obra se estructura en dos partes bien diferenciadas pero complementarias, a través de las cuales se pretende mostrar no sólo la problemática que suscita el territorio de la huerta de València sino también los modelos comparados de defensa de la tierra y de quienes la cultivan, a través de los cuales podemos comprender el alcance de las amenazas y riesgos que pueden suscitarse sobre los territorios que, al igual que la huerta, tienen un gran potencial de riqueza.

Así pues, la primera parte comienza con el estudio de Víctor Soriano i Piqueras quien, tras analizar con solvencia el contexto del territorio que comprende la huerta de València desde un enfoque propio del jurista, pero también del geógrafo, pues el autor acumula una amplia formación académica, se pregunta ¿qué ocurre con la huerta? El autor trata de dar una respuesta fundada a través de un interesante recorrido cronológico que permite conocer los hitos normativos más importantes, acompañados de una posición crítica de las decisiones que en cada momento se adoptaron. Este enfoque nos permite advertir un movimiento pendular en el diseño de los instrumentos de tutela de la huerta a los que se hace referencia a lo largo de toda la obra; si bien Soriano muestra su preferencia por el sesgo paisajista-ambiental adoptado por el Plan de Acción Territorial de Protección de la Huerta de Valencia redactado por la Generalitat valenciana en 2008, instrumento de planeamiento que finalmente no se aprobaría aunque son muchas las voces que coinciden en reconocer que el documento gozaba de una excelente calidad técnica y cuyos principios orientadores son una magnífica guía para las actuaciones posteriores.

Ciertamente, a lo largo de las últimas décadas se ha hecho un esfuerzo por proteger el territorio de la huerta desde distintos cuerpos normativos y regímenes especiales, sin que ninguno de ellos haya dado una respuesta satisfactoria para todos los intereses jurídicos implicados. Aprobada la Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Huerta de València, Reyes Marzal Raga pone en cuestión la necesidad y oportunidad de esta nueva regulación, que emerge en el marco de un ordenamiento jurídico complejo proyectado sobre un espacio en el que se sobreponen muy distintos bienes jurídicos necesitados de tutela. Como señala la autora en el Capítulo 2, la elección de una ley singular para ordenar la Huerta de València requiere de una específica justificación que, quizá, en este caso el legislador valenciano no ha meditado suficientemente. De ahí que la posterior aprobación del Decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València (PATODHV), haya suscitado fuertes reacciones por parte de los distintos sectores implicados, que se analizan críticamente, no sin reconocer el valioso trabajo técnico que da soporte a este marco regulador. Tras este análisis, en el que se identifican los aspectos más novedosos y los problemas que su aplicación puede generar, entre ellos el alcance territorial de la regulación, la obra aborda las distintas facetas que se proyectan sobre el territorio de la Huerta de València, agrupadas en las dimensiones urbanística, ambiental, cultural y económica.

El análisis urbanístico comienza en el Capítulo 3 a cargo de Eduardo García de Leonardo Tobarra y Vicent Doménech Gregori. Tras mostrarnos el alcance de la clasificación del suelo de la Huerta como suelo no urbanizable y cuanto de ello se deriva, los autores profundizan con maestría en el régimen al que se someterán los distintos usos que pueden desarrollarse en este territorio, lo que da muestra de la complejidad jurídica del reciente marco normativo. Sin duda, estamos ante un espacio rico en valores agropecuarios que determinan el uso prioritario de estos suelos, pero también se es consciente de la necesidad de permitir usos terciarios que respondan a las demandas actuales de los ciudadanos y a la supervivencia de los agricultores y demás personas vinculadas a la tierra. La existencia de una consolidada práctica administrativa sobre los distintos títulos habilitantes exigibles para la implantación de usos y el desarrollo de actividades en el suelo no urbanizable, de acuerdo con la legislación urbanística valenciana, se ve ahora seriamente afectada por la nueva regulación sobre la Huerta de València. El análisis que nos proponen tiene un alto grado de interés pues desgrana con precisión quirúrgica el galimatías normativo que supone la sujeción a Declaración de Interés Comunitario (DIC) o a informe autonómico previo cualquier implantación de usos y actividades sobre este suelo tan singular. Al hilo de este análisis se profundiza en el carácter discrecional de los títulos habilitantes, y también en la posición que ostenta el PATODHV respecto de la Ley 5/2018, al objeto de eximir de la DIC cuando el instrumento supramunicipal autoriza ciertos usos o actividades. La autoridad científica y académica de los autores convierte la lectura de este Capítulo en un verdadero tesoro, cuyo valor queremos destacar en estas líneas.

También desde un enfoque urbanístico, Claudia Gimeno Fernández estudia en el Capítulo 4 el régimen urbanístico singular que la Ley 5/2018 ha dispuesto para determinados espacios identificados como enclaves y sectores de recuperación, cuya característica más importante es que una tercera parte del suelo queda reservada a la edificación o urbanización, siempre que las otras dos terceras partes mantengan el uso agrario. La aportación al estudio de la Huerta de València en este punto es esencial, y la autora formula sugerentes y brillantes comentarios al hilo del futuro desarrollo de estas figuras, acompañado de una interesante documentación de elaboración propia.

El enfoque ambiental del suelo agrícola también se afronta desde el análisis de los instrumentos de planificación y protección. A ello se dedica el Capítulo 5, en el que Mercedes Almenar Muñoz expone con rigor los distintos niveles territoriales de tutela del suelo, deteniendo el análisis en los distintos instrumentos autonómicos y locales que inciden sobre la Huerta de València. A juicio de la autora, la identificación de los niveles de intervención y la adopción de mecanismos que garanticen el mantenimiento de la actividad agrícola están en la base de una correcta tutela. En esta dirección, el Capítulo 6 afronta el reto que supone la rentabilización de la huerta como herramienta para su conservación, y en él la profesora M.ª del Carmen de Guerrero Manso pone en valor la actividad y posición de los agricultores que trabajan la tierra y sin cuya intervención difícilmente perdurarían los valores asociados a la misma. El mantenimiento de la huerta exige, pues, que se cultive la tierra y para garantizar esta obligación, la Ley 5/2018 ha previsto distintas medidas que no han sido muy bien recibidas por los agricultores. De Guerrero analiza el alcance de esta imposición, cuyo incumplimiento puede llevar al arrendamiento forzoso o a la cesión temporal del uso del suelo. Ávidamente, la autora ha parafraseado la posición en que se encuentran los agricultores con la del “agente urbanizador” reconocida en la legislación urbanística, al referirse al “agente cultivador” como aquel tercero que, en el caso de que el titular del terreno no lleve a cabo la actividad vinculada a la clase y categoría de suelo de que se trate, pueda llevar a cabo dicha labor. Finalmente, tras un amplio repaso de las distintas medidas que la Ley 5/2018 recoge para poner en valor el territorio de la Huerta, y en concreto las dificultades de la declaración de suelo infrautilizado, apuesta por la conveniencia de implantar los bancos de conservación de la biodiversidad como incentivo adicional para mantener el cultivo de la Huerta. Se trata de una fórmula que el legislador valenciano no ha tenido en cuenta, y que a su juicio podría ayudar a compensar los efectos negativos de determinados proyectos o actuaciones.

Entre las medidas de protección del suelo rústico de uso predominantemente agrícola se encuentra la posible utilización extrafiscal del tributo, cuyo análisis afronta brillantemente Salvador Montesinos Oltra en el Capítulo 7 de esta primera parte. El tratamiento fiscal de la propiedad y de las actividades que se desarrollan sobre el espacio de la Huerta de València es uno de los aspectos más complejos, no sólo por la variedad de tributos que pueden tener repercusión en este ámbito sino también por el alcance competencial de la potestad tributaria. Tal como señala Montesinos Oltra, aunque existen varios condicionantes, la Generalitat ostenta un papel protagonista por ser la Administración precursora de la protección de la Huerta de València y por sus más amplias posibilidades de arbitrar algún tipo de incentivo fiscal. El análisis se proyecta con detalle crítico sobre los distintos tributos, y concluye con una apuesta por las políticas de fomento arbitradas preferentemente por el lado del gasto público mediante subvenciones y ayudas económicas directas.

La dimensión cultural e identitaria del territorio de la Huerta de València es sin duda uno de los pilares de la Huerta de València. Pero hay dos aspectos que singularizan este patrimonio cultural sobre los que detenemos al análisis. Se trata del reconocimiento del agua como elemento esencial para la pervivencia de la Huerta, y de la existencia de órganos especiales para la resolución de los conflictos suscitados. A la primera cuestión se dedica Víctor Bethencourt Rodríguez en el Capítulo 8, poniendo de relieve las distintas funciones que asume el agua como bien jurídico, hasta el punto de erigirse en hilo conductor de todo el texto legislativo. El autor nos ofrece un enfoque novedoso, una mirada integradora de todas las funciones que puede desarrollar el agua como motor de este espacio agrario. Y consecuentemente del papel que la Administración hidráulica debe asumir de manera coordinada con el nuevo órgano de gestión de la Huerta de València, creado por la Ley 5/2018 y cuya futura constitución permitirá valorar la oportunidad y conveniencia de su creación y de las competencias que le han sido atribuidas.

También la dimensión cultural se expresa a través de una jurisdicción especializada, ejercida inveteradamente por el Tribunal de las Aguas de la Vega de València. No obstante, el ámbito territorio al que se extiende la Ley 5/2018 comprende otros espacios a los que no alcanza dicha jurisdicción pero que afortunadamente han recuperado sus propios tribunales de aguas. Es el caso del denominado Tribunal del Comuner de la Comunidad de regantes del Rollet de Gràcia de la huerta de Aldaya, cuyo régimen analiza José Bonet con la brillantez que le confiere su condición de Catedrático de Derecho procesal pero, sobre todo, con el conocimiento experto que ostenta por ser el Presidente de dicha Comunidad. El Capítulo 9 muestra el recorrido de la actividad jurisdiccional de este órgano de resolución de los conflictos generados por el uso de las aguas en los territorios de la huerta, cuyo reconocimiento como tribunal tradicional y consuetudinario está en trámite. La importancia de este tipo de jurisdicciones para la recuperación y mantenimiento de la actividad de la huerta está fuera de toda duda, y son un elemento clave para la revitalización de estos espacios.

Por último, hay otros aspectos de carácter técnico no menos importantes para el estudio del marco normativo de la Huerta, uno de ellos es el alcance de la cartografía que debe utilizarse en la elaboración de la documentación gráfica que acompaña a la legislación de la Huerta de València. Sobre estas cuestiones y tras señalar la competencia autonómica reconocida en la STC 76/1983, Xavier Navarro i Garcia nos explica la relevancia de la actividad cartográfica para la planificación y gestión del territorio; así como la posición que en ello adoptan los organismos encargados de desarrollarla y en concreto el Institut Cartogràfic Valencià. El análisis que recoge el Capítulo 10, de indiscutible valor ilustrativo para quienes desconocemos esta materia tan científica, da cuenta de las razones técnicas por las cuales el Plan de Acción Territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València ha escogido la escala 1:50.000, aunque por la experiencia profesional y responsabilidad del cargo que ocupa el autor, no se resiste a llamar la atención sobre la necesidad de garantizar la precisión en la elaboración en los distintos planos de ordenación a no ser que, señala sagazmente el autor, “el objetivo sea huir de la precisión”.

El análisis del nuevo marco regulador de la Huerta de València no puede terminar sin una proyección de futuro, sin una visualización de lo que este marco normativo puede dar de sí dentro de varias décadas en que las políticas de movilidad y protección de la Huerta ya se hayan consolidado. Sobre estas cuestiones nos invita a viajar Andrés Boix Palop a través de un relato utópico y futurible en el que recorre con solvencia los principales hitos de la transformación de la Huerta de València como espacio productivo, poniendo en valor la aparición de dinámicas cooperativas y empresariales gracias a las cuales se ha podido frenar la degradación de este espacio.

En la segunda parte de la obra, que se inicia en el Capítulo 12, ofrecemos distintos análisis y reflexiones sobre el valor de la tierra productiva en zonas alejadas de nuestro entorno más inmediato. Las dificultades que debe afrontar la tutela de estos espacios con elevados valores susceptibles de aprovechamiento económico tiene muchos puntos en común con el territorio de la huerta. En muchas ocasiones estos problemas se enmascaran y dan lugar a cruentos conflictos que esconden la verdadera raíz del problema. Este es el ejemplo que analiza con brillantez la profesora Victoria Camarero Suárez al identificar el elenco de luchas que a lo largo del tiempo se han producido ante procesos de acaparamientos de tierras y aguas. La tribu Sioux o Lakota-Standing Rok; el caso del Oleoducto Dakota Access; el caso Dongria Kondh-Vedanta, o el caso de los pueblos Kaliña y Lokono son sólo algunos de los conflictos que generan la ocupación de las tierras productivas. Pero uno de los supuestos en que resulta evidente la manipulación que supone presentar como enfrentamientos religiosos lo que son conflictos mediatizados por fenómenos de apropiación ilícita es el que sufre la etnia Rohingya. La lectura del Capítulo no deja indiferente al lector, no sólo por la claridad con que la autora cuenta los hechos y padecimientos de los distintos grupos étnicos, sino por la sensibilidad que muestra el análisis ante situaciones de abuso, agravadas por la pasividad de la comunidad internacional ante flagrantes violaciones de los Derechos Humanos.

En esta misma línea, también Núria Reguard Segarra pone el acento en el tratamiento de las convicciones religiosas de los pueblos indígenas en el sistema interamericano de Derechos Humanos. En el Capítulo 13 expone el denominador común de los distintos conflictos de acaparamientos de tierras, que no es otro que la profunda convicción espiritual que une a cada pueblo indígena con sus tierras ancestrales, y que todavía hoy encuentra escaso reconocimiento en el Sistema Interamericano para la protección de los Derechos Humanos.

La obra finaliza con la aportación del profesor Francisco Ballester Masiá, en la que nos ofrece una interesante reflexión sobre el acaparamiento de tierras en los países africanos a través del análisis que realiza junto a Mónica Moreno Iskandar y Paula Navarro Rorrents, dos alumnas de los estudios de grado de Ciencias Ambientales que imparte la Universitat de València. La existencia de un marco internacional que vincula a la Unión Europea con los países del continente africano debería servir para evitar la explotación de los recursos naturales de estas tierras, garantizar la seguridad alimentaria y permitir a los agricultores el comercio justo de su producción.

Las similitudes de las amenazas que se ciernen sobre estos territorios son un buen espejo de lo que puede ocurrir en la Huerta de València si no somos capaces de diseñar un marco normativo seguro y respetuoso con este espacio periurbano.

Índice

Relación de autores
1. La importancia del espacio agrario periurbano (REYES MARZAL RAGA)
Primera Parte

Capítulo 1. Tarde, mal o nunca: la evolución de las propuestas normativas para la preservación de la huerta de Valencia (VÍCTOR SORIANO I PIQUERAS)
Capítulo 2. La huerta de València: una regulación integral y singular (REYES MARZAL RAGA)
Capítulo 3. Usos y actividades en suelo no urbanizable en el ámbito de la ley y del plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València (EDUARDO GARCÍA-LEONARDO TOBARRA y VICENTE DOMÉNECH GREGORI)
Capítulo 4. Los enclaves y los sectores de recuperación de la Huerta de València (CLAUDIA GIMENO FERNÁNDEZ)
Capítulo 5. Planificación y protección ambiental del suelo agrícola. El caso de la Huerta de Valencia (MERCEDES ALMENAR-MUÑOZ)
Capítulo 6. La rentabilización de la Huerta de València como herramienta para su conservación (Mª DEL CARMEN DE GUERRERO MANSO)
Capítulo 7. Medidas fiscales para la protección de la Huerta de València (SALVADOR MONTESINOS OLTRA)
Capítulo 8. La importancia del agua en la Ley de l’Horta de València: una mención al patrimonio hidráulico (VÍCTOR BETHENCOURT RODRÍGUEZ)
Capítulo 9. Aproximación al singular sistema para la solución de conflictos en la Huerta tradicional de Aldaya (JOSÉ BONET NAVARRO)
Capítulo 10. Las implicaciones cartográficas en la regulación de la Huerta de València (XABIER NAVARRO I GARCIA)
Capítulo 11. Un futur utòpic? sobre els efectes de dos dècades de polítiques de mobilitat i protecció de l'horta a València des d'una perspectiva sostenible (ANDRÉS BOIX PALOP)

Segunda Parte

Capítulo 12. La crisis de los Rohingya en clave de dominio de tierra (VICTORIA CAMARERO SUÁREZ)
Capítulo 13. Tratamiento de las convicciones religiosas de los pueblos indígenas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (NÚRIA REGUART SEGARRA)
Capítulo 14. Explotación agraria en África. Acuerdo de Cotonú y acaparamiento de tierras (MÓNICA MORENO ISKANDAR, PAULA NAVARRO TORRENTS y FRANCISCO BALLESTER MASIA)
1
La importancia del espacio agrario periurbano

REYES MARZAL RAGA

Profesora Titular de Derecho administrativo. Universitat de València-Estudi General

Sumario:
I.El espacio agrario periurbano como objeto de tutela
II.El nuevo marco normativo de la huerta de València. La estructura de la obra

I. EL ESPACIO AGRARIO PERIURBANO COMO OBJETO DE TUTELA

En un momento como el actual, en que el mundo rural se encuentra amenazado por la despoblación y el consecuente abandono de las prácticas agropecuarias y del patrimonio cultural que suele acompañarlas1), la pervivencia de espacios agrarios periurbanos en los que todavía pueden mantenerse estas actividades y bienes se ha vuelto un objetivo prioritario para las políticas públicas a distintas escalas territoriales. La sociedad civil, en gran parte articulada a través de movimientos ciudadanos de muy distinto origen, pero con un mismo objetivo, ha tomado verdadera conciencia del valor que tienen los territorios de conurbación urbana y ha puesto en cuestión la pasividad gubernamental reivindicando un cambio en la acción de los poderes públicos que, en respuesta a las demandas ciudadanas, ha terminado por comprender y hacer suyas las virtudes de estos espacios para la calidad de vida2).

En efecto, la toma de conciencia del deterioro imparable y en ocasiones irreversible que sufren los espacios agrarios metropolitanos, junto a la creciente reivindicación ciudadana de una alimentación saludable y de proximidad, así como al interés por el paisaje y por el ocio que ofrecen estas áreas, impulsan hoy distintos cambios normativos en una misma dirección. Por fin, las ciudades han detenido su proceso expansivo de ocupación y el crecimiento sostenible se convierte en un nuevo paradigma. Los espacios rurales periurbanos han pasado de tener una posición incómoda para la ciudad –que desde finales de los años cincuenta del siglo pasado ha ignorado y desatendido sus necesidades– a explicitar una creciente preocupación por su protección, conservación y revitalización, en la medida en que en ellos convergen distintos bienes jurídicos que los ciudadanos valoran cada vez más.

El interés por analizar estos espacios nos llevó en diciembre de 2017 a la organización de un Congreso internacional cofinanciado por la Generalitat Valenciana (AORG/2017/056) en el que, bajo el título “Un marc regulador per a l’horta de València. La influència de l’economia col·laborativa”, analizamos las bases sobre las que articular la regulación del espacio de la huerta de València, que es un espacio rural periurbano de singulares valores a proteger. La posterior aprobación de la Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Huerta de València y poco más tarde, del Decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que se aprueba el Plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València (PATODHV) han traído a la actualidad aquel interés por la definición de un marco normativo y las implicaciones que su desarrollo supone para la calidad de vida de los ciudadanos.

1 La situación de despoblación del medio rural se encuentra en el centro del debate político, y tal como recogen los medios de comunicación se proyecta con las expresiones “España vacía o vaciada”.

2 Tal como señala el Libro verde de sostenibilidad urbana y local en la era de la información, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, 2012, p. 636, la aceleración del proceso urbanizador y el cambio cultural y social de las últimas décadas del siglo XX ha convertido a los espacios periurbanos en espacios vacantes, en espera, cuyo valor ya no tiene relación con su funcionalidad o uso, sino con la expectativa del cambio de uso. Las ciudades y su dinámica han generado anillos de territorios desconcertados, auténticos “descampados”, en el sentido etimológico del término: se ha expulsado lo agrario, pero sin que ello haya significado alternativas más allá de su recalificación urbanística. Asistimos, además, a la desvertebración de la esencia de los espacios rurales circundantes a las ciudades a través de la destrucción de las infraestructuras que permiten el ejercicio de la actividad agraria (acequias, caminos, senderos, etc.). Este proceso de pérdida de identidad territorial tiene importantes consecuencias, no solamente desde el punto de vista paisajístico, cultural o de la biodiversidad, ya que una fracción nada desdeñable de los mejores suelos agrícolas ha sucumbido ante el estímulo urbanizador. El territorio se ha fragmentado en compartimentos estancos parcelados por las construcciones y unas redes de comunicación que no han tenido entre sus criterios de diseño la permeabilidad del espacio.