Sinopsis

Bajo la sabia coordinación de Antonio Rodríguez Castaño y Carlos Cubillo Rodríguez, ambos pertenecientes al Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas y miembros correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, un conjunto de cualificados profesionales —por su formación y por su desempeño de funciones públicas en la gestión y control de la contratación de las Administraciones Públicas— han preparado con presteza y rigor un libro de singular calidad y evidente oportunidad. Con él ofrecen una guía útil y segura para quienes precisan por su dedicación o desean por su vocación familiarizarse con la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, a partir de una honda reflexión y un penetrante análisis sobre los perfiles teóricos de la contratación administrativa y a partir de la puesta a contribución de una acreditada experiencia.

El sorprendente y grato resultado del esfuerzo de sus autores es una obra que no se excede en disquisiciones conceptuales —pese a demostrar el sólido soporte dogmático y doctrinal con el que todas las cuestiones son abordadas— ni se limita a una orientación práctica —pese a sentar con claridad el trasfondo empírico que subyace a cuantos argumentos se exponen y a cuantos criterios se defienden—. Estamos, pues, ante un libro bien concebido, bien coordinado y, sobre todo, escrito con cuidado, con acierto y con fidelidad al propósito de articular —en el nivel propio de los libros más apreciados— la doctrina y la experiencia, desentrañando con lucidez las claves de esta nueva pieza legal de nuestro ordenamiento jurídico, para facilitar su comprensión y su aplicación al servicio objetivo y eficaz de los intereses generales, rasgo que ha de lucir en la actividad de los poderes públicos y, por lo que ahora respecta, en la que emprenden y desarrollan mediante contratos administrativos.

Correspondo a la deferencia de los autores, que me han solicitado una presentación —por lo demás innecesaria—, mediante unas reflexiones introductorias, a guisa de prólogo, con las que trataré de ubicar la Ley en el proceso evolutivo de nuestro Derecho administrativo y de nuestros compromisos con Europa y de transmitir a los lectores, sin necesidad de mayor insistencia, la alta estima que me merece y la gran importancia que atribuyo a esta obra.

La Ley 30/2007 responde al propósito primario de incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicio. Pero se propone también asumir determinados requerimientos de mejora y modernización, hechos desde instancias administrativas, académicas y empresariales y referidos al régimen jurídico y económico interno de la contratación administrativa. La opción final traducida en la elaboración de un texto completo y de nueva planta, en lugar de incrustar reformas por amplias que fueren en la legislación precedente, vino aconsejada, además de por los dichos propósitos explícitamente afirmados en la exposición de motivos de la Ley, por la necesidad técnica que se sintió de replantear, desde sus mismos supuestos y sistemática, la regulación de los contratos públicos.

Se adoptó, así, un nuevo enfoque que gira en torno a dos aspectos, en los que se percibe la clave de la innovación legislativa. En primer lugar, se ha ampliado el ámbito subjetivo de aplicación de la ley reguladora de los contratos públicos, no ya mediante la extensión parcial de las previsiones legales pensadas para la contratación de las Administraciones Públicas a ciertos sujetos y contratos incluidos en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario (sistema del artículo 2 y disposición adicional sexta del precedente texto refundido del 2000), sino construyendo desde el inicio una Ley de contratación aplicable a todo el sector público de modo que pueda servir —en palabras de la exposición de motivos (apartado II, último párrafo)— como «nicho normativo» que permita albergar ahora o en el futuro, por decisiones de política legislativa, las reglas a aplicar en los distintos tipos de contratos del sector público.

En segundo lugar, se ha querido identificar nítidamente qué normas provienen de la regulación tradicional interna del contrato celebrado por las Administraciones Públicas y cuáles tienen su origen en el Derecho comunitario; para localizar estas últimas se acuña el concepto de «contratos sujetos a regulación armonizada», a fin de designar a aquellos que, por razón de la entidad contratante, su tipo y su cuantía, se encuentran sujetos a las prescripciones comunitarias.
La legislación específica había surgido en nuestro Derecho en torno a las peculiaridades que supone la contratación con la Administración, no solo en lo relativo a ciertas reglas procedimentales, sino al alcance de derechos y obligaciones de las partes (pliegos de contratación, Pliego de condiciones generales del contrato de obras públicas de 1903, Ley de Administración y Contabilidad de 1911 con la modificación de su capítulo V por Ley de 20 de diciembre de 1952, Ley de Contratos del Estado de 1965). Se forma así un completo sistema —inicialmente sobre la parte general del contrato de obra pública— caracterizado, en sus líneas fundamentales, por la existencia de ciertas singularidades, basadas, ante todo, en la idea del contrato de adhesión (libertad de pactos sometida al principio de legalidad: pliegos, derecho necesario y derecho dispositivo) y en las prerrogativas de la Administración cuya actividad se dirige a la consecución del interés público —dirección del contrato e interpretación, modificación y resolución de éste—, aunque contrapesadas por la idea de la equivalencia económica y las correlativas garantías y técnicas en defensa de la posición del contratista —modulación del principio de ejecución a riesgo y ventura, técnicas de equilibrio contractual, revisión de precios, «factum principis», facultad de resolución por suspensión o incumplimiento imputable a la Administración, etcétera—.

En este sentido, puede afirmarse que la Ley de 2007, como la precedente de 1995, no rompe con sus antecedentes lejanos e inmediatos sino que trata de perfeccionarlos bajo la idea de encontrarse en un contexto normativo que, si bien tiene sus últimas raíces en el Derecho privado, se presenta en el curso de los años transcurridos con una sustantividad jurídica propia fruto de la reelaboración de que ha sido objeto dentro del marco del Derecho Administrativo, subsistiendo el fundamental propósito de mantener el equilibrio de las partes, sin menoscabo del respeto a las distintas posiciones en que se encuentran y al interés general que constituye la última «ratio» de toda esta ordenación normativa.

Sobre la base de este sistema de contratación administrativa, nuestra legislación de contratos públicos ha sido modulada, desde la adhesión de España a las Comunidades Europeas, por las exigencias impuestas por el Derecho comunitario. Unas exigencias caracterizadas, no obstante, por su carácter parcial, al centrarse de manera exclusiva en lo relativo a la adjudicación de los contratos, con cuanto ésta comporta, omitiendo toda referencia a la ejecución de los mismos; limitación que se explica por su finalidad, que no es otra que la de asegurar la creación de un mercado único europeo basado en la libre competencia de las empresas de todos los Estados miembros en la contratación convocada por cualquiera de ellos. Con todo, la incorporación de las garantías previstas por el Derecho comunitario supuso un cambio trascendente en la regulación de la materia, que pasó a estructurarse sobre una parte general construida según las exigencias de aquel Derecho (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en la versión del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), y que se ha visto afectada por sucesivas y numerosas reformas que han tendido, en esencia, a procurar una ampliación del ámbito de los sujetos que han de entenderse sometidos a las reglas jurídico-públicas del Derecho comunitario y a exigir para éstos la aplicación de las garantías de una adjudicación libre y competitiva.

La Ley de Contratos del Sector Público pretende un nuevo enfoque en la legislación de contratos públicos, que, poniendo término al sistema de sucesivas extensiones impuestas por las exigencias comunitarias, construye desde el principio el sistema de reglas jurídico-públicas partiendo de una perspectiva de mayor alcance. Tal planteamiento supone, en primer lugar, una delimitación inicial del ámbito de aplicación en términos más comprensivos (contratos del sector público), pero gira sobre todo alrededor de la pretendida asunción —no sin problemas— de un criterio funcional, impuesto por el Derecho comunitario, para la previsión de regímenes contractuales diversos según que los contratos celebrados por entes del sector público se encuentren o no «sujetos a regulación armonizada». Del desarrollo de estos aspectos en el texto de la Ley de 2007 tratan extensamente los autores del libro ahora prologado.

A propósito de todo ello, se ha de poner de relieve que la Ley comentada ha hecho un indudable esfuerzo para servir a los ambiciosos objetivos enunciados. No debe olvidarse, sin embargo, que la conjunción de reglas propias de un consolidado sistema de contratación administrativa de Derecho interno con otras provenientes de las exigencias impuestas por el Derecho comunitario se enfrenta a numerosas dificultades. Muchos de los obstáculos surgidos se advierten en el desarrollo temático del contenido del libro y acreditan el sagaz esfuerzo y el dominio de la materia que lucen en los distintos trabajos de sus autores.

Con carácter general, debe señalarse ahora, de forma destacada, que el éxito en la consecución de los objetivos proyectados y la estabilidad del sistema establecido están en función, en buena medida, de la capacidad de éste para ser entendido y aplicado de forma sencilla y ordenada. La regulación de la Ley parte de normas y principios claros y generales y construye la base fundamental de la contratación pública de acuerdo con el nuevo planteamiento pretendido.

La primera novedad de la Directiva 2004/18/CE es la que ella misma señala en su considerando 1: «La presente Directiva está basada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular la relativa a los criterios de adjudicación, que clarifica las posibilidades con que cuentan los poderes adjudicadores para atender las necesidades de los ciudadanos afectados, sin excluir el ámbito medioambiental o social, siempre y cuando dichos criterios estén vinculados al objeto del contrato, no otorguen al poder adjudicador una libertad de elección ilimitada, estén expresamente mencionados y se atengan a los principios fundamentales enumerados en el considerando 2 [principios del Tratado, libertades comunitarias, igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad, transparencia]».

La Ley, en cuanto destinada a dotar de un régimen estable jurídico-público a toda la contratación realizada por los sujetos que se consideran poderes adjudicadores según el Derecho comunitario, se encuentra sin embargo con muy diversas cuestiones ante las que el libro ofrece orientación al servicio del interés público y de la agilidad y eficacia en la actividad administrativa. Hay que felicitarse por ello de su incorporación a nuestro acervo bibliográfico y expresar el merecido reconocimiento a sus autores.