Sinopsis

Sumario: 1.Gobernanza-Gobernabilidad. Configuración y los principios de la buena gobernanza. 2. Gobernanza y Administración Pública. 3. Enfoque de la gobernabilidad en el Nuevo Estatuto del Empleado Público. 3.1. Introducción. 3.2. El sistema dual de empleo público: la opción por la coexistencia de regímenes reguladores del personal al servicio de las Administraciones Públicas. 3.3. Clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas. Análisis del personal laboral. 3.4. El sistema de derechos y deberes jurídico-laborales (I). El sentido del llamado «Código de Conducta». El marco estatutario común. 3.5. El sistema de derechos y deberes jurídico-laborales (II). Los derechos colectivos de los empleados públicos. 3.6. El régimen jurídico de la relación laboral «especial» de los empleados públicos. Perspectiva de conjunto. 4. Recapitulación jurídico-crítica sobre el modelo legal de gestión de personas en las Administraciones Públicas. 4.1. Delimitación del «modelo» de empleo público en EBEP. 4.2. Problemas del marco jurídico vigente para la Gobernanza del personal al servicio de las Administraciones Públicos. Bibliografía.


El enfoque de la gobernanza y de la gobernabilidad en el Nuevo Estatuto del Empleado Público parece esencial en el marco de la reciente reforma innovadora en el empleo público. La Administración «ad intra» es «administración de personas» y su importancia «ad extra» se traduce en eficiencia en la gestión de los asuntos públicos. Es un nuevo modo de ver el empleo público.



1. GOBERNANZA-GOBERNABILIDAD. CONFIGURACIÓN Y LOS PRINCIPIOS DE LA BUENA GOBERNANZA


Como punto de partida interesa incidir en la delimitación del binomio gobernaza-gobernabilidad. El término «gobernanza» se ha ido introduciendo en el ámbito de la Ciencia Política y de la Administración. Su origen se sitúa en el ámbito de la cultura anglosajona. Ha encontrado una recepción oficial en nuestro Diccionario de la Real Academia de la Lengua, que la define como el «Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía». Es «estilo de gobierno». En su origen conceptual y en la práctica de los actores procede de la «teoría de las organizaciones» (privadas, e incluso público). Aunque ha adquirido más fuerza respecto a las instancias públicas: Gobernanza pública en el marco de un modelo eficiente de gestión administrativa pública.

El buen gobierno democrático de las sociedades contemporáneas se hace cada vez más arduo, por un conjunto muy variado de circunstancias que conducen a la complejidad. La gobernabilidad (y hasta el mismo gobierno) es ahora un problema de dimensiones nacionales e mundiales. Las sociedad del capitalismo avanzado, como las actuales, plantean difíciles problemas de gobernabilidad. Formas de gobierno deficientes pueden generar «ingobernabilidad». Una gobernabilidad democrática exige, evidentemente, el presupuesto de la legitimidad, pero también la instauración de un sistema eficiente de regulación y ordenación de la vida pública. Sólo así se podrá impedir que se produzca una crisis de gobernabilidad. En efecto, un sistema democrático exige de suyo el doble requisito de la legitimidad y de la eficacia como dos elementos inseparables de la gobernabilidad política e institucional.

En realidad, se comienza a debatir sobre la «gobernabilidad» cuando se producen circunstancias en las que las instituciones que ostentan el poder legítimo en una sociedad no se muestran aptas para realizar las misiones que parecen tener asignadas. Los límites de una acción de gobierno se manifiestan a la capacidad de integración y adaptación de las instituciones a los cambios. De este modo la gobernabilidad remite a la cualidad específica de una determinada comunidad política y de sus instituciones para actuar legítimamente de modo eficaz dentro de un espacio geopolítico, haciendo posible el libre ejercicio de la voluntad política del poder público a través de la obediencia aceptada del pueblo. Legitimidad y eficiencia son las precondiciones necesarias para prevenir la ingobernabilidad o el desgobierno.
En una perspectiva más específica se sitúa la gobernanza como categoría conceptual. Partiendo de la concepción del Estado como una organización democrática de prestación de servicios al ciudadano y las demandas que la sociedad actual plantea al Estado democrático y social de Derecho, se trata de verificar las implicaciones de diversa índole que ello supone en una adecuada gestión de los intereses y políticas públicas. La Gobernanza ha sido definida como el Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Por tanto, la Gobernanza comprende los nuevos métodos de administración de los asuntos públicos basados en la interacción de las autoridades políticas y la sociedad civil: los actores privados, las organizaciones públicas y los grupos de ciudadanos. Este concepto asocia los aspectos relativos a la calidad de los procesos de toma de decisiones con la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. Gobernanza es modo y método de gobierno en red. Se trata de una gestión de redes en las que participan una multiplicidad de actores públicos y privados.

Ello supone que por gobierno red o, si se prefiere, por gobernanza se entiende la gestión de las interdependencias entre los actores orientada a conseguir el desarrollo humano. Por desarrollo o progreso humano entenderemos el desarrollo que compatibiliza: incremento de la renta, equidad, sostenibilidad, y fortalecimiento de la libertad individual y de la democracia. La gobernanza o gobierno en red significa, como hace notar I.Blanco y R.Gomá, el reconocimiento de la complejidad como elemento intrínseco del proceso político y de la Administración democrática; un sistema de participación y colaboración de actores plurales en el marco de redes plurales y una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, lo que significa la adopción de nuevos roles e instrumentos. La gobernanza es el estilo de gobernar propio de la sociedad del conocimiento (véase CASTELLS, M., 1997-1998). J. Prats hace notar que la transición de las sociedades industriales a info-globales conlleva un reajuste de las economías y las relaciones sociales, y en relación a estos cambios resulta insuficiente la forma de gobernar tradicional, basada en la acción del gobierno (gobernabilidad), y emerge la necesidad de la gobernanza como forma o estilo específico de gobierno de las sociedades complejas y pluralistas. La gobernabilidad es cualidad de una comunidad política organizada.

De este modo, la gobernabilidad contemporánea exige Gobernanza. La razón, continúa Prats, es que la gobernabilidad hoy se «proyecta ampliamente como una capacidad social, como un atributo colectivo de toda la sociedad para dotarse de un sistema de gobierno que empuje el carro de los objetivos de desarrollo humano. Se inspira en un concepto comunicativo y deliberativo de democracia (ELSTER, J., 2001; NINO, 1997; COHEN/ARATO, 2000). Un sistema social es gobernable, cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales e informales (que pueden registrar diferentes niveles de institucionalización) dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias.

La gobernabilidad presenta distintas dimensiones. La definición que hemos dado es muy abstracta y, por tanto, olvida los dilemas concretos en que se mueve el proceso del buen gobierno en toda sociedad democrática. La Gobernanza —como la misma gobernabilidad— es un fenómeno pluridimensional, pues, como vimos anteriormente, incorpora por lo menos dos elementos, la legitimidad política por una parte, y la eficacia por otra. La Gobernanza es en cierto sentido la otra cara de la gobernabilidad en sentido tradicional, pues remite a las dificultades de articular nuevas formas de gobierno público en una tipo de sociedad dominada cada vez más por la incertidumbre, la inseguridad y el mercado. Quiere dar respuestas nuevas en un contexto de globalización al problema básico de cómo organizar y racionalizar el capitalismo (capitalismo organizado) en una «sociedad del mercado». Se afirma que la premisa del gobernar contemporáneo consiste en reconocer la productividad de los agentes dueños de los recursos necesarios para la dirección de la sociedad y convocarlos a un trabajo conjunto. No es suficiente el reclamo de la lógica de la acción gubernamental. Es necesaria complementariamente la lógica productiva-competitiva de los mercados y la lógica cooperativa-solidaria que sigue aún presente en las organizaciones naturales y voluntarias. La Gobernanza aparece como un proceso directivo de la sociedad en el que actor gobierno ha dejado de ser el actor directivo único, aunque con un papel significativo y hasta decisorio. Es así que el enfoque de la Gobernanza implica un cambio en la idea de gobierno y del gobernar, al suponer el paso de un centro a un sistema de gobierno y el paso de un modo jerárquico a uno más asociativo y coordinador. El neologismo «Gobernanza» destaca la mayor capacidad de decisión e influencia que los actores no gubernamentales (empresas económicas, organizaciones de la sociedad civil, centro de pensamiento autónomos, organismos financieros internacionales) han adquirido en el procedimiento de los asuntos públicos, en la definición de la orientación e instrumental de las políticas públicas y los servicios públicos, así como da cuenta de que han surgido nuevas formas de asociación y coordinación del gobierno con las organizaciones privadas y sociedades en la implementación de las políticas y las prestaciones de servicios. El enfoque de la nueva Gobernanza (new governance), ha venido significando el proceso que la sociedad contemporánea sigue para definir sus valores y objetivos de convivencia y coordinarse para hacerlos reales y efectivos, con la característica resaltada de que se incluyen y valoran las formas de autoorganización y autogobierno de la sociedad en razón de su real o supuesta productividad y utilidad y que éstas se eslabonan con las actividades de la dirección gubernamental, la cual adquiere naturalmente perfiles más horizontales, interactivos y asociativos. Por eso ha podido decir que la Gobernanza es el proceso o conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad. El proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. En particular, el concepto de nueva Gobernanza es un proceso social de decidir objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales. Se trata de un concepto descentralizado de dirección social, que parte de la idea de que la sociedad ya no puede ser dirigida y controlada por un centro de inteligencia exclusivo (el Estado o el gobierno) (AGUILAR VILLANUEVA, L.F., 2006, págs. 90 y ss.). La Gobernanza aparece vinculada a las innovaciones directivas de la nueva gestión pública. Enlaza, en efecto, con la nueva gestión pública y está presente en las reformas administrativas recientes, entendiendo por reforma administrativa o reforma de la gestión pública el cambio de las normas, las estructuras organizacionales y los patrones directivos y operativos del gobierno, que por sus propósitos, modos o resultados se orienta hacia formas postburocráticas de organización, dirección y operación, con el fin de elevar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad de la acción pública (AGUILAR VILLANUEVA, L.F., 2006, pág. 146).

Para la tecnificación y significación político-jurídica de la Gobernanza es altamente expresivo el Libro Blanco de la Comisión de las Comunidades Europeas, sobre «La Gobernanza Europea» (Bruselas, 25.7.2001.COM(2001) 428 final). El debate sobre la gobernanza europea, puesto en marcha por la Comisión en su Libro Blanco de julio de 2001, abarca el conjunto de normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que se ejercen los poderes en la Unión Europea. El objetivo consiste en adoptar nuevas formas de gobernanza que acerquen más la Unión a los ciudadanos europeos, la hagan más eficaz, refuercen la democracia en Europa y consoliden la legitimidad de sus instituciones. La Unión debe emprender una reforma a fin de colmar el déficit democrático de sus instituciones. Esta gobernanza debería residir en la formulación y aplicación de políticas públicas más eficaces y coherentes que establezcan vínculos entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones europeas. Supone igualmente una mejora de la calidad de la legislación europea, su eficacia y su simplicidad. Por otra parte, la Unión Europea debe contribuir al debate sobre la gobernanza mundial y desempeñar un papel importante a fin de mejorar el funcionamiento de las instituciones internacionales.

Los principios de la «buena Gobernanza» se resumen, para la Comisión Europea, en cinco principios que constituyen la base de una buena gobernanza y de los cambios propuestos en el Libro Blanco: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial para la instauración de una gobernanza democrática. En este sentido se proponen diversos cambios: Una mayor participación de todos los actores sociales (La calidad, la pertinencia y eficacia de las políticas de la Unión, implican una amplia participación de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas). Hacer más transparente el sistema de funcionamiento, responsabilidad social de la instituciones y organismos administrativos. Participación en la elaboración de las políticas, y consiguiente responsabilidad de los actores. Consulta reforzada y diálogo interno y externo, que es instrumental a dicha implicación. No se puede crear una cultura de consulta mediante la adopción de normativas que introduzcan una excesiva rigidez y con las que correría el riesgo de retrasar la adopción de políticas específicas. Dicha consulta debería más bien basarse en un código de conducta que fijara unas normas mínimas centradas básicamente en el qué, el cuándo, el quién y el cómo de la consulta. (Precisamente la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público se inspira en esa idea de flexibilidad).